Versión imprimible

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0079/2005
Sucre, 14 de octubre de 2005

Expediente: 2005-11925-24-RDI
Distrito: Chuquisaca
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

El recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad interpuesto por Jorge Alvarado Rivas, Diputado Nacional, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 52 de la Ley del Consejo de la Judicatura (LCJ) y 282 de la Ley de Organización Judicial (LOJ), por ser presuntamente contrarios a los arts. 6.II, 7 inc. d) 16.I, II y IV de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1.Contenido del recurso

En la demanda presentada el 27 de junio de 2005 (fs. 70 a 74), el recurrente manifiesta lo siguiente:

a) De un tiempo a esta parte los notarios de Fe Pública están siendo objeto de denuncias y quejas por presuntas faltas disciplinarias generalmente planteadas por litigantes perdidosos que ven su “última tabla de salvación” en formular acusaciones infundadas contra tales funcionarios, y lo peor es que esa tramoya de acciones disciplinarias y penales versan sobre delitos de falsedad material, falsedad ideológica, uso de instrumento falsificado e incumplimiento de deberes, o sea que los afectados, además de enfrentar procesos disciplinarios, tienen que afrontar procesos penales con todas las consecuencias que ello conlleva.

b)La aplicación “de la letra muerta” del art. 52 de la LCJ, el sólo inicio del proceso disciplinario o la apertura del proceso penal, hace que el notario sea suspendido inmediatamente del ejercicio de sus funciones por el Consejo de la Judicatura. A su vez, el art. 282 de la LOJ determina que los notarios serán sancionados con la destitución inmediata de sus cargos, sin perjuicio de las sanciones penales y/o civiles correspondientes, en caso de incumplir la obligación de custodiar y conservar los documentos, libros y archivos a su cargo, o respecto de los actos en que intervienen dando fe o demás funciones señaladas por ley.

c)Los preceptos legales -continúa- son violatorios a los arts. 6.II de la CPE pues van contra la dignidad y libertad del funcionario; 7 inc. d) de la CPE al trabajo porque al ser suspendido en forma inmediata con el sólo inicio de un proceso disciplinario o la apertura de un proceso penal, queda automáticamente desempleado y estigmatizado ante el foro y la sociedad en su conjunto; 16.I de la CPE, que proclama el principio de presunción de inocencia, ya que se presume la culpabilidad del notario, además de infringir implícitamente los principios de bilateralidad, audiencia y contradicción; 16.II, dado que se impone una condena que es la suspensión inmediata, sin darse la oportunidad de defensa, y 16.IV de la CPE que garantiza el debido proceso, pues la sanción de suspensión se ejecuta al iniciarse tales procesos.

d)Aduce que, igualmente, se conculca lo dispuesto por los arts. 70 del Código penal (CP) que consagra el principio de nulla poena sine juditio; 1, 5 y 6 del Código de procedimiento penal (CPP); 41 del Estatuto del Funcionario Público (EFP); 11, 23 inc.1) de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH); 26 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y 8 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa rica.

Por lo expuesto, solicita se declare “la inconstitucionalidad parcial” de los arts. 52 de la LCJ y 282 de la LOJ, “en lo concerniente a que los mismos deben ser aplicados por el Consejo de la Judicatura sólo cuando exista Sentencia condenatoria ejecutoriada emanada de autoridad competente y en proceso legal (...) con efectos derogatorios y erga homnes”.

I.2. Admisión y citación

Por AC 319/2005-CA, de 12 de julio (fs. 75 a 77), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional, admitió el recurso y dispuso se ponga en conocimiento de Hormando Vaca Diez, Presidente del Congreso Nacional, como personero del órgano que generó la norma impugnada, lo que se realizó en 27 de julio de 2005, conforme consta en la diligencia de fs. 99.
I.3.Alegaciones del Personero que generó la norma impugnada
En el escrito presentado el 8 de agosto de 2005 (fs. 103 a 105 vta.), Hormando Vaca Diez, Presidente del Congreso Nacional, alega lo que se anota a continuación:

a)El Consejo de la Judicatura ha sido creado como organismo administrativo y disciplinario del Poder Judicial, cuyos objetivos son lograr una real y verdadera independencia de dicho Poder, su modernización y devolverle la credibilidad ante la ciudadanía. Dicho Consejo de la Judicatura tiene labores administrativas y disciplinarias. Con referencia a la labor disciplinaria, se encarga de conocer u procesar todas las denuncias presentadas contra los vocales, jueces, notarios y demás funcionarios judiciales para establecer responsabilidades y en su caso aplicar las sanciones o medias correspondientes sin perjuicio de disponer el procesamiento judicial si el caso lo amerita.

b)Los notarios de Fe Pública son los encargados de dar fe, autenticidad y solemnidad a los actos y contratos que señala la ley, así el art. 282 de la LOJ dispone que los notarios son responsables civil y penalmente en caso de no cumplir las funciones asignadas por la ley, y ello es lógico tomando en cuenta las labores específicas que desempeñan, pues la responsabilidad de todo servidor nace del mandato que la sociedad otorga a los poderes del Estado para que en su representación, gestionen la cosa pública, persigan el bien común y el interés colectivo.

c)El art. 282 párrafo segundo de la LOJ sanciona con destitución a los notarios que incumplan sus funciones, debiendo considerarse que la destitución es la separación del cargo, que se da en dos situaciones en la perspectiva del Derecho Administrativo, una cuando la autoridad superior en uso de las facultades que la ley le confiere, pierde confianza hacia el destituido, y otra, cuando existe una causa justificada previa formación del expediente y de oír al interesado, en el entendido que existe un Reglamento de Procesos Disciplinarios del Poder Judicial, de lo que “se infiere” que la sanción es determinada previo proceso.

d)Expresa que el Consejo de la Judicatura tiene el poder disciplinario y sancionador que le faculta a sancionar a aquellos funcionarios que no cumplan lo establecido por ley o contravengan lo expresamente dispuesto por la misma, pudiendo imponer la suspensión determinada por el art. 52 de la LCJ. La SC 798/2001-R, de 30 de julio, ha señalado que la suspensión del ejercicio de sus funciones de los funcionarios contra los que se abre proceso penal mientras dure el mismo y se dicte resolución final, no conlleva vulneración de derecho fundamental alguno, “dado que dicha disposición ha sido dictada por el Estado en uso de su potestad administrativa”. Así, la suspensión a que hace referencia el art. 52 de la LCJ es una medida que se emplea preventivamente y se aplica mientras dure el juicio penal en contra de la persona, se dicte resolución final y se encuentre debidamente ejecutoriada.

e)Las normas cuestionadas por el recurrente no vulneran el derecho a la dignidad ni a la libertad por cuanto el fin que persiguen está dado en sujeción a la atribución disciplinaria que cumple el Consejo de la Judicatura por mandato de la Constitución Política del Estado. No vulneran tampoco el derecho al trabajo porque el mismo está sujeto a “innumerables límites”, que se basan en el orden público, la moral y los derechos de terceros. No es cierta la supuesta violación del art. 16 de la CPE, ya que la determinación de suspender de sus funciones se da con carácter disciplinario a fin de dar seguridad a la sociedad usuaria como un interés social fundamental y no secundario, al margen que la destitución se produce una vez aplicado el Reglamento de Procesos Disciplinarios del Poder Judicial y terminado el proceso penal en el que se determine la culpabilidad del procesado. Finalmente -complementa- el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad es una vía de control de constitucionalidad mediante la que se analiza si las normas impugnadas son incompatibles con la Constitución Política del Estado, y no procede en caso de conflicto entre leyes, porque ello corresponde al ámbito del control de legalidad, de manera que no es posible examinar la presunta conculcación de los arts. 70 del CP, 6 del CPP, y 41 del EFP.

Pide se declare la constitucionalidad de los arts. 52 de la LCJ y 282 de la LOJ objetados por el impetrante.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

Por requerir de mayor análisis y amplio estudio, de conformidad a lo establecido en el art. 2 de la Ley 1979 de 24 de mayo de 1999, mediante Acuerdo Jurisdiccional 102/2005, de 26 de septiembre, se amplió el plazo procesal para dictar resolución hasta el 17 de octubre de 2005, por lo que la presente Sentencia es pronunciada dentro del plazo legal.

II. CONCLUSIONES

Luego del análisis y compulsa de los antecedentes procesales y de la prueba aportada, se arriba a las siguientes conclusiones:

II.1..El art. 52 de la LCJ, de 22 de diciembre de 1997, establece que:

“ARTICULO 52.- (SUSPENSIÓN DE FUNCIONES) El Consejo suspenderá del ejercicio de sus funciones a aquellos contra quienes se hubiese abierto proceso penal.

Del mismo modo si se hubiese iniciado proceso disciplinario por faltas muy graves y graves.”

II.2.El art. 282 de la LOJ, de 18 de febrero de 1993, dispone:

“ARTÍCULO 282º.- RESPONSABILIDAD.- Los notarios son responsables civil y penalmente de la custodia y conservación de los documentos, libros y archivos a su cargo, así como de los actos en que intervienen dando fe y del cumplimiento de las funciones señaladas por ley.

Los que infrinjan este artículo, serán sancionados con la destitución inmediata de sus cargos, sin perjuicio de las sanciones penales y/o civiles correspondientes. Estas sanciones serán impuestas por la respectiva Corte Superior.”

A partir de la vigencia de la Ley del Consejo de la Judicatura, la función disciplinaria de quienes prestan servicios en el Poder Judicial corresponde al citado Consejo, conforme manda el art. 123.3ª de la CPE, 1 y 13.V de la LCJ.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El presente recurso ha sido planteado con la finalidad de someter al control de constitucionalidad los arts. 52 de la LCJ y 282 de la LOJ, por ser presuntamente contrarios a los arts. 6.II, 7 inc. d) 16.I, II y IV de la CPE

III.1. El art. 54 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), prevé que: “El recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad procederá contra toda ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, contraria a la Constitución Política del Estado como acción no vinculada a un caso concreto.”Constituyendo este recurso una acción constitucional extraordinaria que tiene por finalidad el control objetivo de las disposiciones legales ordinarias para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los principios, declaraciones, preceptos y normas de la Constitución Política del Estado, con el objeto de realizar una depuración del ordenamiento jurídico del Estado (SC 009/2003, de 3 de febrero).

III.2. El ámbito sancionador administrativo

Conforme lo expresa la SC 0035/2005, de 15 de junio, el mundo de las infracciones y sanciones administrativas, esto es, la disponibilidad por las administraciones públicas de potestades sancionadoras, tiene un desarrollo acorde a las necesidades que día a día se presentan para que el Estado pueda, mediante sus autoridades, establecer sanciones en la vía administrativa.

Siguiendo la citada Sentencia, es necesario distinguir entre sanciones administrativas y sanciones penales. Hay que reconocer que en cada caso que se han atribuido a la administración facultades sancionadoras, el legislador no ha procedido por puro arbitrio, sino de acuerdo con un criterio que evidencia el nexo común que une todos estos supuestos. Y en la materia que se trata este nexo no puede ser otro que el hecho de que la sanción se imponga precisamente para reprimir transgresiones que se han producido en un campo cuya competencia y cuidado ha sido previamente encomendado a la Administración. La configuración de la administración como un poder jurídico (y en tal sentido autosuficiente), postula esta potestad sancionadora.

Son distintas las sanciones penales y administrativas en razón de su naturaleza, es decir, con carácter sustancial o cualitativo, diferencia que se puede establecer en una conjunción de elementos, y así se pueden distinguir: a) en razón al distinto ordenamiento infringido; b) junto a la vulneración del ordenamiento administrativo, la infracción se manifiesta o contiene una lesión de interés cuyo cuidado se atribuye y compete a la administración, en la infracción penal se lesionan los derechos subjetivos del individuo, de la colectividad, del Estado e incluso puede afectar a intereses administrativos del propio Estado; c) la diferencia en cuanto a la imputabilidad, sólo personas físicas para las infracciones penales, y para las administrativas, tanto pueden ser personas físicas -tal el caso de un servidor público- como jurídicas. Sin embargo, ambas son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, y como tales, deben cumplir ciertas condiciones para ser válidas, legales.

Esa potestad punitiva administrativa debe observar las garantías básicas de orden material y formal, con particular atención a su problemática en determinados ámbitos -facultad sancionadora a los servidores públicos por conductas asumidas en el ejercicio de sus funciones, por ejemplo- y el momento de la aplicación de las normas mediante la interdicción de la interpretación extensiva o analógica.

La SC 0870/2004-R, de 8 de junio, ha declarado que:

“(...) este Tribunal ha desarrollado la doctrina sobre la potestad administrativa sancionadora del Estado, así en su SC 757/2003-R, de 4 de junio, ha señalado lo siguiente: '(...) El Estado, en determinados supuestos, otorga a la Administración Pública potestad sancionadora. El conjunto de normas que regulan esa potestad, lo constituye el llamado Derecho Administrativo sancionador. Esta potestad sancionadora, por los fines que persigue, se bifurca en dos: la disciplinaria y la correctiva. La primera se dirige a proteger los propios intereses de la Administración como organización (eficiencia, puntualidad, etc); sus sanciones están dirigidas a sus funcionarios, así como a personas vinculadas a la Administración por especiales deberes y relaciones jurídicas. La segunda, se dirige a imponer sanciones a la generalidad de ciudadanos que pudieran transgredir los deberes jurídicos que las normas les imponen como administrados. Este es el caso de las infracciones que establece por ejemplo, el Código Tributario en su Título III, en el que se establecen sanciones específicas para quienes incumplan los mandatos y prohibiciones contenidos en la referida norma legal (Derecho administrativo penal). En estos supuestos, la Administración tiene facultad para imponer sanciones, las que, en algunos casos, tienen igual o mayor gravedad que las establecidas en el Código penal (este es el caso de las multas), pero tal potestad no alcanza en ninguno de los casos, a imponer la pena privativa de libertad, la cual está reservada al órgano judicial correspondiente” (las negrillas son nuestras).

III.3. La suspensión del ejercicio de funciones como medida preventiva

En el ámbito de la ciencia jurídico - penal contemporánea, la locución de medidas preventivas presta justo motivo a una serie de consideraciones de índole terminológica encaminadas a precisar el concepto técnico de las mismas. Determinar lo más correctamente posible el alcance y sentido de las expresiones técnicas de que se valen constituye una empresa de importancia capital para todas las disciplinas del saber, y muy destacadamente para el Derecho. Empero, se debe tener en cuenta que esa labor no está exenta de dificultades e incertidumbres derivadas especialmente de la falta de una communis opinio respecto a lo que se debe entender por medidas preventivas.

Es necesario distinguir las medidas preventivas de las sanciones propiamente dichas. Las medidas preventivas, en un proceso ya iniciado, son aquellas asumidas por una autoridad jurisdiccional o administrativa con el fin de mantener una situación inalterable en tanto se tramita un proceso, tal el caso, por ejemplo, de la medida de “no innovar” que se suele utilizar en materia civil cuando están en controversia derechos propietarios o de posesión; o la medida preventiva de suspensión temporal del ejercicio de funciones de un funcionario público mientras se sustancie el proceso administrativo interno.

La suspensión del ejercicio de las funciones está conceptuada como el cese temporal que en la prestación de servicios dispone el superior o la autoridad debidamente facultada. Puede constituir una medida preventiva, y si a ella se suma la suspensión del cobro del sueldo o salario, pasa a ser una sanción disciplinaria. De lo dicho se establece que la suspensión del ejercicio de funciones puede adoptar la figura de medida preventiva, o de sanción, aquella, será asumida al inicio del proceso disciplinario y con goce de haberes, y ésta se asumirá al concluir el proceso en el que se ha demostrado la responsabilidad del funcionario que ha sido sometido a él, en este caso será sin goce de haberes.

III.4. La destitución del ejercicio de funciones como sanción

El principio de legalidad es el principal límite impuesto por las exigencias del Estado de Derecho al ejercicio de la potestad punitiva e incluye una serie de garantías para los ciudadanos que genéricamente pueden reconducirse a la imposibilidad de que el Estado intervenga en materia sancionadora más allá de lo que le permite la ley. Esta formulación tan amplia se concreta en el contenido esencial del principio y en diferentes derivaciones del mismo que conforman las distintas garantías individuales, de esta forma, el contenido esencial del principio de legalidad en materia sancionadora radica en que no puede sancionarse ninguna conducta ni imponerse sanción alguna que no se encuentre establecida en la ley. Sin embargo, la mera existencia de una ley no garantiza el cumplimiento del principio de legalidad en la aplicación de una sanción, como demuestra el hecho de que la existencia de leyes e incluso, la proclamación formal del principio de legalidad hayan convivido en regímenes autoritarios junto a la constante violación de los derechos individuales. Precisamente para evitar que el principio de legalidad sea una proclamación vacía de contenido, la ley debe reunir una serie de requisitos que generalmente se resumen en la necesidad que se sea escrita, previa a la realización de los hechos que se pretende sancionar y estricta, esto es, que establezca claramente las características del hecho punible y su sanción (SC 0035/2005, de 15 de junio).

A lo anterior, debe sumarse la exigencia que la sanción, en el ámbito administrativo, deba ser imprescindiblemente el resultado de la realización y culminación de un proceso, ello en respeto y resguardo del principio de presunción de inocencia, el derecho a la defensa de la persona sometida a juicio, y la garantía de un debido proceso.

En ese sentido, cabe mencionar que la destitución consiste en la privación de empleo o cargo público dispuesta por la autoridad competente, en caso que el empleado o funcionario haya incurrido en alguna falta establecida en el ordenamiento jurídico administrativo.

Es así que la destitución -es imperioso reiterar- es una sanción que necesariamente se impone después de haber seguido un proceso administrativo en el que se ha determinado en forma fehaciente la responsabilidad del servidor sujeto al proceso en el ejercicio de sus funciones, es decir que se ha establecido que ha incurrido en una conducta reñida con las normas que rigen el servicio al Estado y a la sociedad en su conjunto.

III.5. Examen de las normas impugnadas en el recurso

Con las precisiones doctrinales contenidas en los numerales anteriores, se ingresa ahora a analizar las disposiciones objetadas por el impetrante.

III.5.1. El art. 52 de la LCJ

En el art. 37 del Titulo V, Capitulo I de la LCJ, referido al Régimen Disciplinario, sobre las Responsabilidades y Faltas, señala que todo funcionario judicial es responsable civil, penal y disciplinariamente por las acciones u omisiones que obstaculicen el normal desenvolvimiento de las actividades del poder Judicial o atenten a la correcta y oportuna administración de justicia. En el mismo Título, Capítulo II, referido a los Procedimientos Disciplinarios, se encuentra el art. 42 de la LCJ que expresa que son autoridades competentes para substanciar los procesos disciplinarios e imponer las consiguientes sanciones: 1. Por faltas muy graves o por las graves comprendidas en el art. 40 incs. 2), 3), 6), 7) y 9) de la LCJ, una comisión del Consejo de la Judicatura; 2. Por las faltas graves comprendidas en el art. 40 incs. 1), 4), 5), 8) y 10) de la LCJ, así como por faltas leves, el superior en grado del funcionario judicial infractor; 3. El plenario del Consejo de la Judicatura para conocer en apelación o revisión, las sanciones impuestas en primera instancia.

El impugnado art. 52 del la LCJ, inmerso en el mencionado Capítulo, faculta al Consejo de la Judicatura a suspender del ejercicio de sus funciones a aquellos contra quienes se hubiese abierto proceso penal o se hubiese iniciado proceso disciplinario por faltas muy graves.

Conforme se ha estudiado, la suspensión indicada reviste una medida de carácter preventivo y no como sanción propiamente dicha cuando se limita simplemente a suspender del ejercicio de funciones a la persona, pero cuando esa medida va acompañada de la restricción de percibir su remuneración, se convierte en sanción. En síntesis, se tratará de una medida preventiva cuando se limite a la suspensión de las funciones por un determinado tiempo, cuyo máximo señalado por ley jamás debe ser rebasado, por una parte, y por otra, si se trata de una suspensión sin goce de haberes, deja de tener el carácter de medida preventiva y asume la forma de sanción que debe tener el proceso previo, sustanciado según el ordenamiento jurídico.

En ese sentido, la suspensión del ejercicio de funciones que dispone el art. 52 de la LCJ, puede válidamente ser aplicado con goce de haberes a todo funcionario judicial que preste servicios en una función sujeta un sueldo sin que ello implique la conculcación de los derechos y garantías de la persona porque, además, esa medida persistirá en tanto dure la sustanciación del proceso; sin embargo, cuando se trata de notarios de Fe Pública, debe considerarse que éstos no perciben un sueldo o salario mensual, sino que trabajan sobre la base del cobro de un arancel por los servicios prestados, de ello se infiere que si a la sola apertura del proceso disciplinario o a la apertura del proceso penal se dispone la suspensión de funciones, esa medida, al margen de lesionar el interés patrimonial del notario, implica una lesión a la dignidad humana, contemplado en el art. 6.II de la CPE y entendido por este Tribunal como: “aquel derecho que tiene toda persona por su sola condición de 'humano', para que se la respete y reconozca como un ser dotado de un fin propio, y no como un medio para la consecución de fines extraños, o ajenos a su realización personal. La dignidad es la percepción de la propia condición humana y de las prerrogativas que de ella derivan” (SSCC 1894/2003-R, 511/2003-R y 338/2003-R, entre otras), por cuanto sin que exista un proceso en el que se haya determinado su responsabilidad en el acto que se le reprocha, se está asumiendo una decisión que le afecta personal y profesionalmente; atenta también contra su derecho al trabajo, reconocido en el art. 7 inc. d) de la CPE y definido por la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 1132/2000-R, de 1 de diciembre, reiterada en la SC 0203/2005-R, de 9 de marzo, como: "(…) la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario como el de su familia. (…) la propia Ley Fundamental establece el límite del mismo al señalar expresamente que tal derecho debe ejercerse de manera que no afecte el bien común ni el interés colectivo (…)", derecho que, como se expresa, conlleva la percepción de una remuneración que en el caso de los notarios -se reitera- significa el pago efectuado por quienes requieran y utilicen sus servicios.

Igualmente, la disposición del art. 52 de la LCJ aplicada contra los Notarios, resulta una sanción anticipada que vulnera el principio de presunción de inocencia, instituido por el art. 16.I de la CPE “...como garantía de todo aquel contra quien pesa una acusación, para ser considerado inocente mientras no se compruebe su culpabilidad a través de medios de prueba legítimamente obtenidos, dentro de un debido proceso, y como corolario de ello se tiene el art. 16.IV constitucional que establece que “nadie puede ser condenado a pena alguna sin haber sido oído y juzgado previamente en proceso legal; ni la sufrirá si no ha sido impuesta por sentencia ejecutoriada y por autoridad competente”, precepto que también es aplicable en materia administrativa y disciplinaria (SSCC 0173/2004-R, 0930/2004-R, ).

El derecho a la defensa y la garantía del debido proceso se ven también vulnerados si se aplica el art. 52 de la LCJ a los notarios, toda vez que la referida suspensión les sería aplicada cuando se inicie un proceso penal o disciplinario, sin conocer aún si verdaderamente tuvo participación y responsabilidad en los actos que se le atribuyen, sin haberle dado la oportunidad de presentar las pruebas de descargo que estime pertinentes, interponer los medios de defensa y recursos previstos por ley, o impugnar las determinaciones que considere contrarias a sus intereses y derechos. Al efecto corresponde recordar que la SC 1292/2004-R, de 12 de agosto, ha remarcado que el debido proceso: “...consagrado como garantía constitucional por el art. 16 de la Constitución, y como derecho humano en el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, este Tribunal Constitucional ha entendido, en su uniforme jurisprudencia, como "el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (..) comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos" (SSCC 418/2000-R y 1276/2001-R). Asimismo, en la SC 0119/2003-R de 28 de enero, ha señalado que "se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales".

La misma Sentencia señala que el derecho a la defensa “...es un derecho fundamental consagrado por la norma prevista por el art. 16.II de la CPE, este derecho tiene dos connotaciones: La primera es el derecho que tienen las personas, cuando se encuentran sometidas a un proceso con formalidades específicas, a tener una persona idónea que pueda patrocinarle y defenderle oportunamente, mientras que la segunda es el derecho que precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados e impugnen los mismos con igualdad de condiciones conforme a procedimiento preestablecido y por ello mismo es inviolable por las personas o autoridad que impidan o restrinjan su ejercicio. Este derecho se halla íntimamente ligado al derecho al debido proceso consagrado en la norma prevista por el art. 16.IV de la CPE, en caso de constatarse la restricción a este derecho fundamental a la defensa, se abre la posibilidad de ser tutelado mediante el amparo constitucional (SC 1842/2003-R, de 12 de diciembre)”.

Por ende, debe diferenciarse la aplicación de la suspensión que determina el art. 52 de la LCJ respecto de funcionarios judiciales en general -sujetos a un sueldo mensual- o a los notarios de Fe Pública que no perciben sueldo, sino el pago de aranceles legalmente establecidos, ya que en el caso de estos últimos la suspensión tantas veces citada no es compatible con el sistema de valores y principios fundamentales que proclama la Constitución Política del Estado.

Por consiguiente, y en mérito al principio de conservación de la norma, el art. 52 de la LCJ debe ser entendido como de aplicación exclusiva a funcionarios judiciales que perciben sueldos y remuneraciones pagadas por el Poder Judicial, no pudiendo ser aplicada a los notarios de Fe Pública por las razones de orden constitucional y de protección de los derechos fundamentales explicadas, motivo por el que no será inconstitucional siempre que se adopte la interpretación expuesta en esta Sentencia.

III.5.2. El art. 282 de la LOJ.

En el Título XVII (Órganos Dependientes) de la LOJ se encuentra el Capítulo II referido a las notarías de Fe Pública. El art. 277 de la LOJ expresa que “los notarios de fe pública, de gobierno y de minería, son funcionarios públicos encargados de dar fe, autenticidad y solemnidad a los actos y contratos que señala la ley”, empero, los asuntos relacionados con actividades mineras quedan derogados por el art. 12 del Código de minería (CM).

El art. 282 de la LOJ, objetado en el recurso, manifiesta que los notarios son responsables civil y penalmente de la custodia y conservación de los documentos, libros y archivos a su cargo, así como de los actos en que intervienen dando fe y del cumplimiento de las funciones señaladas por ley. El segundo párrafo señala que: “los que infrinjan este artículo, serán sancionados con la destitución inmediata de sus cargos, sin perjuicio de las sanciones penales y/o civiles correspondientes” (las negrillas son nuestras). Estas sanciones serán impuestas por la respectiva Corte Superior, como se tiene anotado, la facultad de sancionar ahora corresponde al Consejo de la Judicatura a través de la repartición correspondiente.

La disposición legal transcrita establece la sanción de “destitución inmediata” cuando un notario de fe pública incumpla las obligaciones que el párrafo primero del referido artículo le encomienda. En este punto es imprescindible remarcar que la “inmediatez” a que alude esta disposición puede ser interpretada en dos sentidos: una, en sentido que, en caso que el notario o la notaria de fe pública incurra en alguna de las faltas señaladas por el art. 282 de la LOJ, será inmediatamente destituido, sin proceso previo, lo que no guarda coherencia con la Constitución Política del Estado; y la otra, en una interpretación conforme a la Constitución Política del Estado, entender que la “inmediatez” a que se refiere este articulado, no significa la exclusión del debido proceso al que deben ser sometidos dichos funcionarios, por cuanto será la sanción de destitución, adoptada en un debido proceso que arroje como resultado la responsabilidad del procesado en la actuación ilegal, la que se aplique y ejecute inmediatamente, una vez que esa decisión cobre ejecutoria de acuerdo a ley.

La segunda interpretación anotada es la que debe asumirse respecto del art. 282 de la LOJ, debiendo recordar que según la SC 995/2005-R, de 19 de agosto, “(...) este Tribunal a través de su jurisprudencia ha establecido que toda sanción, ya sea administrativa o penal, requiere de un proceso previo que determine las circunstancias por las cuales se está aplicando una determinada sanción, en ese sentido la SC 378/2000-R, de 20 de abril, señala: “(...) la aplicación de una sanción sin previo proceso, resulta inadmisible dentro del orden constitucional boliviano (…) garantía procesal que es aplicable a toda forma de sanción, sea penal o dentro del llamado Derecho Penal Administrativo” (las negrillas son nuestras).

La SC 0042/2004, de 22 de abril, ha dejado claro que:

“El art. 16 de la CPE, en sus parágrafos II. y IV. reconoce el derecho a defensa y la garantía del debido proceso, cuando expresa:

'II. El derecho de defensa de la persona en juicio es inviolable'…
'IV. Nadie puede ser condenado a pena alguna sin haber sido oído y juzgado previamente en proceso legal…'.

A su vez, el Pacto de San José de Costa Rica, ratificado por Bolivia a través de la Ley 1430 de 11 de febrero de 1993, en su art. 8.1. referente a garantías judiciales expresa: 'Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, ó para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter'.

Por su parte, el Tribunal Constitucional, definió el debido proceso como: '…el derecho que tiene todo encausado a ser oído y juzgado con las debidas garantías, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, instituido con anterioridad al hecho y dentro de los márgenes de tiempo establecidos por ley' (SSCC 1044/2003-R 418/2000-R, 1276/2001-R, 917/2003-R, 842/2003-R, 820/2003-R, entre otras).

La SC 136/2003-R de 6 de febrero precisó que: 'El art. 16.IV de la Constitución Política del Estado (CPE), consagra la garantía del debido proceso, expresando que 'Nadie puede ser condenado a pena alguna sin haber sido oído y juzgado en proceso legal', de lo que se extrae que la Ley fundamental del País, persigue evitar la imposición de una sanción, o la afectación de un derecho, sin el cumplimiento de un proceso previo, en el que se observen los derechos fundamentales y las garantías de naturaleza procesal contenidos en la Constitución y las leyes que desarrollan tales derechos, garantía que conforme a la jurisprudencia sentada por este Tribunal, alcanza a toda clase de procesos judiciales o administrativos (Así SSCC 378/2000-R, 441/2000-R, 128/2001-R, 347/2001-R, 0081/2002-R y 378/2002-R, entre otras)'.

La SC 1748/2003-R, de 1 de diciembre, expresa que: 'En cuanto al debido proceso, consagrado como garantía constitucional por el art. 16 de la Constitución, y como derecho humano en el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, este Tribunal Constitucional ha entendido, en su uniforme jurisprudencia, como "el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (...) comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos' (SSCC 418/2000-R y 1276/2001-R).

La SC 0119/2003-R, de 28 de enero, señala que: 'el debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales' (SC 0489/2003- R de 15 de abril).

Finalmente, la SC 731/2000-R, de 27 de julio, interpreta que: '“las garantías del debido proceso no son aplicables únicamente al ámbito judicial, sino que deben efectivizarse en todas las instancias en la que a las personas se les atribuya -aplicando un procedimiento previsto en la Ley- la comisión de un acto que vulnere la normativa vigente y es obligación ineludible de los que asumen la calidad de jueces, el garantizar el respeto a esta garantía constitucional'.

Por consiguiente, de la normativa citada que conforma el bloque de constitucionalidad y las sub reglas establecidas por el Tribunal Constitucional sobre el debido proceso, se infiere que toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actione ó a la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad. Además, cabe hacer notar que en la SC 136/2003-R, este Tribunal ha establecido que el derecho a defensa debe ser interpretado conforme al principio de favorabilidad antes que restrictivamente; posiciones todas, afines a la doctrina administrativa contemporánea”.

Consiguientemente, en la interpretación constitucional adoptada, se encuentra resguardada la garantía del debido, proceso, siendo dicha interpretación la que debe ser asumida por toda autoridad que tenga que aplicar el art. 282 de la LOJ, es decir que la sanción no será inmediatamente impuesta, sino previo proceso sustanciado conforme a ley, y que la inmediatez señalada por la norma se refiere a la ejecución de la sanción una vez que la determinación que la asuma, cobre ejecutoria.

De todo lo analizado se concluye que los arts. 52 de la LCJ y 282 de la LOJ no son contrarios a las disposiciones constitucionales acusadas como vulneradas; en tanto sean interpretados y aplicados conforme se ha expuesto en el presente fallo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato del art. 120.1ª de la CPE, arts. 7 inc. 1) y 54 y ss de la LTC, declara CONSTITUCIONALES los arts. 52 de la LCJ y 282 de la LOJ, siempre y cuando sean interpretados y aplicados conforme la interpretación asumida en la presente Sentencia.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

No interviene el Presidente, Dr. Willman Ruperto Durán Ribera, por no haber conocido el asunto.

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
DECANA

Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO


Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
MAGISTRADA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO