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SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1566/2005-R
Sucre, 6 de diciembre de 2005

Expediente: 2005-11299-23-RAC
Distrito: Chuquisaca
Magistrada Relatora: Dra. Silvia Salame Farjat

En revisión, la Resolución 49/05 cursante de fs. 135 a 138 vta., pronunciada el 31 de marzo de 2005, por la Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Chuquisaca, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Jaime Berazaín Carbajal y Henry Gary Cojinto Villegas en representación de Franco Zárate Ramos, Ariel Cristiams Romero y otros contra Aydée Nava Andrade, Alcaldesa Municipal de Sucre, alegando la vulneración de sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo y la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 incs. a) y d) y 16.IV de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

Por memorial presentado el 16 de marzo 2005, cursante de fs. 5 a 8 vta., subsanado por el presentado el 18 del mismo mes y año, cursante a fs. 38 y vta., los recurrentes exponen los fundamentos de hecho y de derecho siguientes:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

Suscribieron al igual que sus representados contratos de prestación de servicios con la Alcaldía Municipal de Sucre los primeros días de enero de 2005; empero, al asumir la nueva autoridad Ejecutiva, prescindió de sus servicios, decisión contra la que plantearon el recurso de revocatoria previsto en la Ley de Municipalidades, recibiendo como respuesta que existía una Resolución del Concejo Municipal que prohibía la firma de dichos contratos porque no tenían respaldo en el Plan Operativo Anual (POA) 2005. Ante esta respuesta, formularon recurso jerárquico ante el Concejo Municipal, cuyos miembros emitieron la Resolución Municipal 039/05 de 18 de febrero, que confirmó las Resoluciones 01/05 y 02/05 pronunciadas por la Alcaldesa, quien no utilizó las causales específicas de los propios contratos para resolverlos; tampoco consideró que al momento de firmar dichos contratos el anterior Alcalde lo hizo basado en las Leyes de Procedimiento Coactivo Fiscal y de Administración y Control Gubernamentales y los Decretos Supremos 23215 y 23318-A. Además, no puede utilizarse el argumento de no estar presupuestado el pago de los contratados en el POA 2005, pues todo Gobierno Municipal contrata personal eventual con cargo al presupuesto de la gestión venidera, ya que tampoco se pueden dejar sin atención ciertas reparticiones, permisión que se demuestra con la Resolución 006/05, de 12 de enero de 2005, mediante la cual la Alcaldesa ha dispuesto la contratación de personal sin estar aún aprobado el POA de este año, lo que deja inferir que esta autoridad tiene derecho a contratar, pero no así el anterior gobierno municipal.

Señalan que si bien el art. 12 inc. 4) de la Ley de Municipalidades (LM), otorga atribuciones al Concejo Municipal para dictar y aprobar resoluciones, no otorga atribuciones para coartar los derechos reconocidos no sólo por la misma Ley de Municipalidades y otras normas, pues el accionar del referido Concejo debe enmarcarse en los roles que la Ley de Municipalidades le otorga, pero en su caso han vulnerado sus derechos anulando sus contratos sin que exista un proceso previo para ello.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Derechos a la seguridad jurídica, al trabajo y al debido proceso, consagrados en los arts. 7 incs. a) y d) y 16.IV de la CPE.

I.1.3.Autoridad recurrida y petitorio

Con esos antecedentes plantean recurso de amparo constitucional contra Aydée Nava Andrade, Alcaldesa Municipal de Sucre, solicitando sea declarado procedente y se revoquen las Resoluciones Administrativas (RA) 01/05 y 02/05.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional

Instalada la audiencia pública el 31 de marzo de 2005, en ausencia del representante del Ministerio Público, tal como consta de fs. 129 a 134, ocurrió lo siguiente:

I.2.1.Ratificación y ampliación del recurso

Los recurrentes ratificaron los fundamentos de su recurso y los ampliaron indicando lo siguiente: a) no se consideró que cuatro mujeres de las que se anularon sus contratos de trabajo, se encontraban en estado de gravidez; b) los contratos que suscribieron son legales según la normas previstas por el art. 519 del Código civil (CC) y tienen fuerza de ley entre las partes, pero al haber sido rescindidos por una sola de las partes se ha vulnerado el debido proceso, máxime si el art. 446 del CC, establece cuales son las causales de nulidad y anulabilidad de los contratos; y c) al momento del retiro de personal, no se tomó en cuenta ningún tipo de informe como establece la SC 223/2000-R aplicable al caso de autos.

I.2.2. Informe de la autoridad recurrida

La autoridad municipal recurrida, en audiencia y en el informe escrito que corre de fs. 77 a 80 vta., alegó lo siguiente: i) tomó posesión en el cargo de Alcaldesa Municipal de Sucre el 10 de enero de 2005, al haber ganado las elecciones municipales de 2004; e inició su trabajo el 11 de enero, pero como no se encontraba el anterior Alcalde para entregarle los bienes y documentación como dispone la ley, solicitó al Jefe de Recursos Humanos un informe sobre el personal que estaba prestando servicios, percatándose del mismo que el anterior Ejecutivo, con una serie de irregularidades firmó varios contratos, otorgando ítemes inexistentes, reconociendo pagos con niveles elevados que no correspondían. Es más dicha autoridad junto a otro ex funcionario municipal, firmó alrededor de doscientos cincuenta contratos de trabajo y convenios de servicios ilegales, inclusive a última hora, en un domicilio particular y a mano, sin registrarlos en la Oficina de Recursos Humanos, entre dichos contratos suscribió con veinticinco músicos, a los que el Alcalde transitorio les hizo trabajar todo diciembre de 2004, pero no les pagó sueldos; sin embargo, con los mismos firmó otros contratos para toda la gestión 2005; ii) la decisión de firmar esos contratos es contraria a la Resolución Municipal 403/04 del Concejo, ratificada por Resolución Municipal 421/04, por las que se instruyó al Ejecutivo a efectuar el cierre de la gestión hasta el 21 de diciembre de 2004, con el balance de corte correspondiente y conformar la comisión de transición sin realizar contratación de personal eventual ni de planta; iii) la interpretación de los arts. 115.I de la LM, que señala que el Alcalde suscribe los contratos aprobados en el POA, y 17 del Decreto Supremo (DS) 27328 que prohíbe ejecutar procesos de contratación que no estén contemplados en el POA, dieron lugar a que asuma la decisión de dejar sin efecto los contratos mediante RA 01/05, dado que el POA recién se aprobó por Ordenanza Municipal 011/05 de 14 de febrero. Esta determinación generó que los interesados tomen físicamente el Salón Rojo del Palacio Consistorial para efectuar una huelga de hambre que duró desde el 10 al 16 de febrero; iv) el Concejo Municipal se constituyó en última instancia, pues emitió la Resolución 039/05, de 18 de febrero de 2005, que resolvió el recurso jerárquico que plantearon los recurrentes; sin embargo, los miembros del ente deliberante no han sido recurridos, y la línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional expresa que en ese caso el amparo es improcedente, como señalan las SSCC 0258/2003-R, 0037/2005-R, 1914/2004-R, y muchas otras, debiendo aplicarse ese criterio al caso presente, al ser vinculantes las decisiones del máximo órgano constitucional boliviano; v) el recurrente Henry Gary Cojinto Villegas fungía como Jefe Jurídico de la Alcaldía, pero el 3 de enero de 2005 renunció a su cargo “para hacerse contratar a plazo fijo” con un sueldo mayor; empero, siguió atendiendo casos como abogado libre. Con estos fundamentos, solicitó se declare la improcedencia del amparo constitucional con costas y multa, y se disponga la remisión de antecedentes al Ministerio Público por la presunta comisión del delito de contratos lesivos al Estado cometido por Armando Pereira Martínez, Renato Tórrez La Madrid y René Cruz Vargas, y al Colegio de Abogados de Chuquisaca contra Henry Gary Cojinto por vulneración del art. 19 de la Ley de la abogacía (LA).

I.2.3. Resolución

Concluida la audiencia, el Tribunal del recurso, declaró improcedente el recurso, con costas y multa a ser reguladas en ejecución de sentencia, bajo estos fundamentos: 1) los recurrentes no gozaban de la condición de funcionarios de carrera, algunos de ellos están sujetos a la Ley General del Trabajo, debiendo éstos acudir a la judicatura laboral como establece la jurisprudencia constitucional en las SSCC 1460/2003-R, 1072/2003-R; y 2) el Concejo Municipal se pronunció sobre el recurso jerárquico deducido, pero los actores interponen el amparo solamente contra la autoridad Ejecutiva Municipal, sin considerar que debieron dirigir su demanda también contra dicho cuerpo colegiado, al ser la instancia superior en materia de recursos administrativos, como lo señaló la SC 0258/2003-R, de 28 de febrero.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal

Habiéndose sorteado el expediente el 22 de agosto de 2005 y al no haber reunido el proyecto el consenso necesario para su aprobación por Acuerdo Jurisdiccional 125/2005-Bis, de 17 de octubre, se procedió a sortear el expediente nuevamente el 17 de octubre de 2005, siendo la nueva fecha para dictar Sentencia el 13 de diciembre de 2005, por lo que la presente Resolución es dictada dentro del término previsto por ley.

II. CONCLUSIONES

Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se señalan a continuación:

II.1. Por RA, 01/05 de 11 de enero de 2005, la Alcaldesa recurrida resolvió entre otros, dejar sin efecto “todos los contratos de personal eventual suscritos entre el 13 de diciembre de 2004 (fecha de emisión de la Resolución Municipal 403/04), y el 10 de enero de 2005”; y dispuso se notifique a todas las personas que suscribieron dichos contratos (fs. 1 a 2 anexo). En la misma fecha, mediante RA 02/05, también dejó sin efecto “los contratos de promoción institucional, convenios por servicios y convenios de servicios de médicos y enfermeras de familia suscritos entre el 13 de diciembre de 2004 (fecha de emisión de la Resolución Municipal 403/04) y 10 de enero de 2005” (fs. 3 a 4 anexo).

II.2.El 17 de enero de 2005, Emilio Jorge Ortiz Cardozo, Nancy Rocío Miranda Serrano, Nancy Torres La Madrid, Cristina Sandoval Porcel Vda. de Martínez, Martha Alfaro Miranda y Luisa Gonzáles Cruz, plantearon recurso de revocatoria contra la referida RA 01/05, de 11 de enero (fs. 15 a 16), que fue resuelto por la autoridad recurrida mediante la Resolución de 28 de enero de 2005, que confirmó la Resolución impugnada (fs. 29).

II.3.Contra la citada Resolución Administrativa confirmatoria, sólo dos personas de las que recurrieron en revocatoria -Martha Alfaro Miranda y Luisa Gonzáles Cruz-, más los hoy recurrentes Jaime Berazaín Carvajal y Henry Gary Cojinto Villegas (fs. 19 a 26), interpusieron recurso jerárquico, que fue resuelto por el Concejo Municipal mediante Resolución 039/05, de 18 de febrero, por la que se confirmaron las Resoluciones 01/05 y 02/05 (fs. 75 a 76).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los recurrentes solicitan tutela a sus derechos y a los de sus representados a la seguridad jurídica, al trabajo y al debido proceso, consagrados por los arts. 7 incs. a) y d) y 16.IV de la CPE, denunciando que fueron vulnerados por la autoridad recurrida, dado que dejó sin efecto arbitraria e ilegalmente los contratos de prestación de servicios que suscribieron con el anterior Alcalde Municipal; sin considerar además que entre los trabajadores existían mujeres en estado de gestación.

III.1.Con carácter previo a ingresar a resolver la problemática, es necesario establecer si el recurso ha sido interpuesto contra todas las autoridades legitimadas pasivamente para responder por el supuesto acto ilegal denunciado. Para este efecto, cabe recordar la jurisprudencia establecida en la SC 0258/2003-R, de 28 de febrero, que señala lo siguiente:

“(…) cuando se trata de procesos en cualquier materia, el agraviado debe acusar el acto indebido o ilegal constituido ya sea en un acto procesal o en una resolución ante la instancia última, pues de no hacerlo la tutela resultaría ineficaz por cuanto no se puede compulsar la problemática si no ha sido recurrida la autoridad o persona que tiene la facultad de revisar, consiguientemente, modificar, confirmar o revocar el acto o resolución puesto en su conocimiento, ya que en la última instancia -si se acusa el acto ilegal u omisión indebida-, se resolverá definitivamente, de manera que quien deberá responder por la lesión al derecho fundamental y repararlo en forma inmediata será la autoridad o tribunal que tenga legalmente la atribución de conocer en última instancia, y por lo mismo, para el caso de no reparar la lesión al momento de resolver el recurso ordinario, es quien tiene la legitimación pasiva para ser demandado, responder y cumplir lo que se ordene en esta jurisdicción si se presentare Amparo” (las negrillas son nuestras).

La referida línea jurisprudencial, fue modulada por la SC 1445/2004-R de 7 de septiembre, en el sentido de que la parte recurrente al solicitar tutela en esta jurisdicción a través del amparo, debía interponer el recurso contra la autoridad que incurrió en la lesión de sus derechos y garantías fundamentales, como también contra la autoridad que tiene facultad para revisar dicho acto, pues al resolver el caso concreto se dijo lo siguiente: “(…) correspondía al recurrente -tratándose de los actos de la Coordinadora Nacional del SMGV- interponer el amparo constitucional, además, en contra del Ministro de Salud y Deportes, vale decir que debió dirigir el recurso no sólo en contra de la autoridad que ejecutó el acto ilegal, sino también de aquella que revisó esa actuación y no la corrigió. Al no haberlo hecho, no es posible compulsar la problemática de fondo planteada, pues en todo caso tendría que analizarse también la conducta del indicado funcionario, a quien en la vía administrativa le tocaba revisar el acto denunciado como ilegal, actuando en última instancia respecto a la salvaguarda de los derechos fundamentales invocados.” Este entendimiento, fue corroborado entre otras, por la SC 1740/2004-R, de 29 de octubre, que condensando la línea modulada estableció: “(…) se establece que en aquellos casos en los que el acto denunciado como ilegal es ejecutado por una autoridad y es otra la competente para revisar esa actuación a efecto de modificar, confirmar o revocar el acto puesto en su conocimiento, el recurso debe ser interpuesto contra ambas autoridades al tener legitimación pasiva, la primera por ejecutar el acto ilegal y la segunda por no corregirlo, de modo que al ser ambas responsables, deben asumir las consecuencias de sus actos”.

III.2.En la problemática planteada, es de aplicación la referida línea jurisprudencial modulada, dado que al señalar los recurrentes que las Resoluciones 01/05 y 02/05 emitidas por la Alcaldesa Municipal, Aydée Nava Andrade, fueron confirmadas por el Concejo Municipal mediante Resolución 039/05, de 18 de febrero de este año, debieron interponer el recurso no sólo contra la autoridad recurrida, sino también contra el Concejo Municipal, al no hacerlo no se puede ingresar al examen de fondo del asunto planteado toda vez que no han sido recurridos los miembros de la instancia máxima del Gobierno Municipal de Sucre, cual es el Concejo Municipal, que tiene la facultad de revisar, modificar o confirmar las determinaciones de la autoridad demandada, como en efecto ocurrió, pues al resolver el recurso jerárquico que interpusieron los recurrentes, dicho ente deliberante confirmó las Resoluciones que impugnaron mediante la Resolución 039/05 de 18 de febrero, la cual no ha sido impugnada mediante este recurso ni ha sido recurrido el Concejo Municipal pese a ser su emisor, como autoridad que conoció en última instancia el reclamo de restitución de los recurrentes, situación que motiva la improcedencia del recurso, dado que como señala la línea jurisprudencial referida, a efectos de impugnar un acto ilegal u omisión indebida e ilegal que lesione derechos bajo protección de este recurso, se debe recurrir a todas las instancias que se pronunciaron sobre los mismos, pues de no hacerlo las resoluciones o decisiones que hubiesen pronunciado las instancias o autoridades no recurridas quedarían vigentes, por lo mismo la tutela no podría tener la eficacia que busca la parte recurrente, razonamiento que es el que ha dado lugar a la línea jurisprudencial modulada referida; y motivo por el que en la SC 1740/2004-R citada también se declaró la improcedencia del recurso señalándose en el caso concreto lo siguiente: “(…) la acción de tutela debió ser también dirigida a los representantes de la Superintendencia del Servicio Civil, pues la decisión de los ahora recurridos fue impugnada ante esa instancia a través del recurso administrativo, en cuyo mérito estando el recurso interpuesto únicamente contra el Director de Recursos Humanos y el Oficial Mayor de la Cámara de Diputado, este Tribunal no puede analizar la problemática de fondo”.

Sin embargo de la negativa de la tutela, cabe señalar que los recurrentes no están impedidos para interponer nuevamente otro amparo, dado que éste está siendo declarado improcedente por no haber sido interpuesto contra todas las autoridades que conocieron el acto ilegal que se impugna; consiguientemente, no se ha dilucidado el mismo en el fondo, por lo que es posible una nueva solicitud de tutela a través de la presentación de otro amparo, para cuyo efecto los recurrentes deberán acreditar si cada uno de ellos como sus representados agotaron las instancias por una parte; por otra, el tribunal o juez donde se radique el recurso, deberá en primer término observar si el recurso no se encuentra dentro de las causales de improcedencia; y luego si cumple con todos los requisitos de admisión para tramitarlo, tal como se ha establecido en la SC 505/2005-R, de 10 de mayo.

De todo lo expuesto, se concluye que el Tribunal de amparo, al haber declarado improcedente el recurso ha evaluado correctamente los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV, 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión resuelve APROBAR la Resolución 49/05 cursante de fs 135 a 138 vta., pronunciada el 31 de marzo de 2005, por la Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Chuquisaca.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
No interviene el magistrado, Dr. José Antonio Rivera Santiváñez, por encontrarse haciendo uso de su vacación anual, en su reemplazo firma la Dra. Silvia Salame Farjat.

Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
PRESIDENTE

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
DECANA

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
MAGISTRADA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA