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SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1573/2005-R
Sucre, 6 de diciembre de 2005

Expediente: 2005-11612-24-RAC
Distrito: Cochabamba
Magistrada Relatora: Dra. Silvia Salame Farjat

En revisión la Resolución de 6 de mayo de 2005, cursante a fs. 126 a 128, pronunciada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Miriam Ruth Vallejos Pereira contra Tatiana Rojas Fernández y Edwin Mallon Avalos, Presidenta y Secretario del Concejo Municipal del Gobierno Municipal de la provincia Cercado del departamento de Cochabamba; denunciando la vulneración de los derechos a la dignidad e igualdad, a la seguridad jurídica, al trabajo y al debido proceso, consagrados en los arts. 6.II, 7 incs. a) y d) y 16 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

Por memorial presentado el 6 de abril de 2005, cursante de fs. 97 a 101 vta. de obrados, la recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El 6 de enero de 1994 ingresó a prestar servicios al Concejo Municipal de Cercado, y ante solicitud suya de 31 de marzo de 2000 fue incorporada a la carrera administrativa municipal conforme prevé la Disposición Transitoria 11 de la Ley de Municipalidades (LM), y las normas del art. 3 de la Resolución Municipal (RM) 2711/2000, incorporación que se efectivizó mediante nota 0293/2000, cumpliendo así lo dispuesto por el art. 61 de la LM.

Sin embargo, el 14 de enero del presente año, fue notificada con el memorando 0070, en el que además de prescindir de sus servicios, le otorgan la calidad de “servidora pública provisoria”, por lo que estaría regida por la Ley General del Trabajo de acuerdo a las normas del art. 11 de las Disposiciones Transitorias de la LM y el Decreto Supremo (DS) 21060, sin percatarse que la categoría a la que hacen referencia no existe en las normas del art. 59 de la LM que define las categorías de servidores públicos municipales, y si bien esta reconocida por el Estatuto del Funcionario Público; en forma concordante con el art. 4 del DS 25749, de 20 de abril de 2000, establece que la carrera administrativa en los gobiernos municipales se rigen por su Ley especial, en cuyo marco se aplica dicho estatuto, por tanto no existen funcionarios provisorios municipales.

Por otra parte, con su ilegal retiro los recurridos incumplieron las normas previstas en los arts. 72 de la LM y 25 del Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal (RESAP), aprobado por Resolución Ministerial 4240/2004, compatibilizado con las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal establecidas por el DS 26115, de 16 de marzo de 2001 (NBSAP), que disponen las etapas del proceso de retiro; así como las normas del Reglamento Interno de Trabajo, aprobado por Resolución Ministerial 3952/2004, y del Reglamento de Incorporación a la Carrera Administrativa Municipal, aprobado por Resolución Ejecutiva 564/2002, que establecen que cualquier retiro se efectuará previas evaluaciones, a las que también fue sometida, recibiendo permanentes elogios y congratulaciones por su trabajo.

En virtud a lo expuesto interpuso recurso de revocatoria, el que fue respondido por decreto de 26 de enero de 2005 confirmando el memorando 0070/05; habiendo alternado el recurso jerárquico, éste fue concedido; sin embargo, los recurridos mediante Auto 008/2005, de 21 de febrero, expresaron que dicho recurso sólo compete a la Superintendencia de Servicio Civil, lo que no condice con lo dispuesto por los arts. 7 del DS 26319 “Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquicos” y 58.II del Estatuto del Funcionario Público (EFP), por lo que se encuentra en estado de indefensión, teniendo como única vía para remediar estos actos ilegales el recurso de amparo.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señala los derechos a la dignidad e igualdad, a la seguridad jurídica, al trabajo y al debido proceso, consagrados en los arts. 6.II, 7 incs. a) y d) y 16 de la CPE.

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

Con esos antecedentes, interpone recurso de amparo constitucional contra Tatiana Rojas Fernández y Edwin Mallon Avalos, Presidenta y Secretario del Concejo del Gobierno Municipal de la provincia Cercado del departamento de Cochabamba; pidiendo se conceda el amparo, disponiéndose lo siguiente: a) se anule el memorando 0070/05 en relación a su persona y sea restituida a su cargo; y b) se determine responsabilidad civil y penal.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional

Instalada la audiencia pública el 6 de mayo de 2005, tal como consta en el acta de fs. 125 y vta. de obrados, en presencia de la parte recurrente y de los representantes de los recurridos ocurrió lo siguiente.

I.2.1. Ratificación del recurso

La recurrente a través de su abogado ratificó los términos de su demanda.

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

Los representantes de los recurridos presentaron informe escrito cursante a fs. 120 a 123 vta., que fue leído y ampliado en audiencia, en el que expresaron los siguientes argumentos: a) la recurrente ingresó a prestar servicios al Concejo Municipal de Cercado el 6 de enero de 1994 amparada por las previsiones de la Ley General del Trabajo, por lo que conforme establece la Disposición Transitoria 11 de la LM, ante la vigencia de esta nueva Ley, mantuvo las condiciones de su ingreso al igual que otros servidores que debían ser incorporados paulatinamente a las categorías que establece la mencionada Ley de Municipalidades; empero, dicho proceso de incorporación se encuentra suspenso por falta de Reglamento específico de la carrera administrativa municipal compatibilizado por el Órgano Rector; b) las normas del art. 3.III del EFP modificado por la Ley 2104, establecen que la carrera administrativa en los gobiernos municipales se rige por su Ley en el marco de dicho Estatuto; luego el art. 56 del EFP a tiempo de establecer el Sistema de Administración de Personal, determina que éste debe ser aplicado por las entidades públicas comprendidas en el ámbito de aplicación del Estatuto; el art. 69 del EFP establece la continuidad de las relaciones amparadas por la Ley General del Trabajo; sin embargo, también estipula que los nuevos ingresos se regirán por sus normas; luego el art. 70 del mismo cuerpo legal dispone la incorporación de los servidores públicos con determinados años de servicio a la carrera administrativa; c) el art. 4 del DS 25749 reitera lo dispuesto por el art. 3.III del EFP; y la Superintendencia de Servicio Civil mediante Resolución Administrativa SSC-01/2002, de 28 de enero, aprobó el Reglamento de Incorporación a la Carrera Administrativa (RA), estableciendo en su art. 19 que la incorporación a ésta en la entidades públicas sujetas a régimen especial será conforme sus normas, las que deben ser presentadas a dicha Superintendecia; lo que es concordante con lo dispuesto por el art. 76 de la LM, que dispone que cada gobierno municipal aprobará su reglamentación específica; d) la RA 01/2002 de incorporación a la carrera administrativa establece las modalidades de dicha incorporación, determinando que será transitoria o continua; las normas del art. 55 de las NBSAP disponen que el ingreso de funcionarios a la carrera administrativa podrá dar inicio cuando la entidad hubiera cumplido con los requisitos para la implantación del Sistema de Administración de Personal, y el art. 59 establece que los funcionarios que estuvieren desempeñando funciones durante la emisión de dichas Normas Básicas, y cuya situación no estuviere comprendida en su art. 57 serán considerados funcionarios provisorios, reservando la oportunidad para que puedan ingresar a la carrera administrativa mediante convocatorias internas; las cuales no se llevaron a cabo en el Concejo Municipal de Cercado porque no cuenta con Reglamento Específico de Administración de Personal; y e) de acuerdo con las normas expuestas, la recurrente no es funcionaria de carrera municipal, habiéndosele reconocido estar sujeta a la Ley General del Trabajo, ya que nunca cobró sus beneficios sociales. Finaliza solicitando la improcedencia del recurso.

I.2.3. Resolución

Concluida la audiencia, el Tribunal de amparo declaró procedente el recurso, con costas; disponiendo anular la Resolución 008/2005, de 21 de febrero dictada por los recurridos, y se conceda el recurso jerárquico planteado por la recurrente; con el argumento de que la carrera administrativa municipal se rige por su Ley especial, conforme disponen las normas de los arts. 3.III del EFP, 4 del DS 25749 y 7 del DS 26319, por tanto correspondía conceder el recurso jerárquico.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1.Por memorando 008/94, de 6 de enero, la recurrente fue designada Secretaria de Sistemas del Concejo Municipal de Cochabamba (fs. 2); en esa condición, por nota de 31 de marzo de 2000, solicitó al Presidente y Concejal Secretario del Concejo Municipal de Cercado ser incorporada a la carrera administrativa municipal, previa cancelación de sus beneficios sociales (fs. 5), concediéndosele su solicitud mediante nota 0293/2000, firmada por las autoridades referidas, de conformidad con las previsiones de los arts. 61 de la LM y 11 de sus Disposiciones Transitorias, por lo que serían liquidados sus beneficios sociales con exclusión del desahucio (fs. 6).

II.2.Por memorando 0070/05, de 17 de enero de 2005, los recurridos prescindieron de los servicios de la recurrente, alegando su condición de servidora municipal provisoria, y por ello sujeta a la Ley General del Trabajo y a las previsiones de la Disposición Transitoria 11 de la LM y el Decreto Supremo 21060 (fs. 7).

II.3.Mediante memorial de 19 de enero de 2005, la recurrente interpuso recurso de revocatoria del memorando de 17 de enero, y en caso de ser negado solicitó recurso jerárquico ante la instancia superior (fs. 8 a 9); por lo que mediante proveído de 26 del mismo mes el memorando fue confirmado, y en cuanto al recurso jerárquico fue concedido ante el Concejo Municipal (fs. 14); sin embargo, el 21 de febrero de 2005, los recurridos mediante Auto 008/2005 “En vía de regularización de procedimiento administrativo ...” (sic), negaron el recurso jerárquico, argumentando que la recurrente, al no haber acreditado su ingreso mediante un proceso de selección mediante concurso de méritos y examen de competencia, no estaba comprendida dentro de los alcances de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, y que dicho recurso sólo procede ante la Superintendencia del Servicio Civil, según lo previsto por las normas de los arts. 71 de las NBSAP, 33.III del Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquicos y 16 del Reglamento del Procedimiento de Incorporación para la Carrera Administrativa (fs. 15).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La recurrente solicita tutela de los derechos a la dignidad e igualdad, a la seguridad jurídica, al trabajo y al debido proceso, consagrados en los arts. 6.II, 7 incs. a) y d) y 16 de la CPE, que considera fueron vulnerados por los recurridos, ya que no obstante ser funcionaria de carrera administrativa, prescindieron de sus servicios sin respetar los mecanismos y causales establecidas en las normas legales aplicables para su retiro, argumentando que era servidora pública provisoria, categoría no reconocida por la Ley de Municipalidades, pues el Estatuto del Funcionario Público debe aplicarse en el marco de dicha Ley; además de ello le negaron en forma indebida el recurso jerárquico que interpuso. En consecuencia, en revisión de la Resolución del Tribunal de amparo, corresponde dilucidar, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales de la recurrente, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.

III.1.En forma previa a la dilucidación del presente recurso, es necesario señalar que de la lectura cuidadosa y detallada del memorial de recurso presentado por la recurrente, se establece que ésta denuncia dos actos que considera lesivos a sus derechos fundamentales; por un lado, su retiro de las funciones que prestaba en el Concejo Municipal del Gobierno Municipal de la provincia Cercado del departamento de Cochabamba por medio del memorando de 17 de enero de 2005 dictado por los recurridos; y por otro, la falta de sustanciación del recurso jerárquico que interpuso contra dicha decisión y el decreto de 26 de enero de 2005 que confirmó el citado memorando.

III.2.En lo que respecta al segundo problema identificado en el presente recurso, se debe precisar que este Tribunal Constitucional en un similar caso en el cual los mismos recurridos denegaron conceder el recurso jerárquico interpuesto contra una decisión de retirar a funcionarios del Concejo Municipal, que fue resuelto por la SC 1306/2005-R, de 14 de octubre, ha establecido la siguiente doctrina jurisprudencial: “(...) conforme al art. 1 de la Ley 2104 de 21 de junio de 2000 que modifica el art. 3.III del Estatuto del funcionario público (EFP), las carreras administrativas en los Gobierno Municipales se regularán por su legislación especial aplicable en el marco establecido del referido Estatuto; concordante con el art. 3.I inc. a) del Anexo al Decreto Supremo 26740, la Carrera Administrativa Municipal se rige por el Título IV, Capítulo V de la Ley de Municipalidades. (...) Asimismo, en cuanto a los trámites administrativos, éstos deben sujetarse al procedimiento de los recursos de revocatoria y jerárquicos, especialmente a lo previsto en el DS 26319 de 15 de septiembre de 2001 en su art. 7, que señala: 'Carrera Administrativa con Legislación Especial. I. Los funcionarios de las carreras con Legislación Especial, en aplicación de lo establecido en el Estatuto del Funcionario Público y sus reglamentos, no se encuentran sometidos a la jurisdicción de la Superintendencia. II. Las autoridades legales establecidas en su legislación especial aplicable, serán las competentes para resolver los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, derivados de procesos disciplinarios o emergentes de controversias sobre ingreso, promoción y retiro de sus carreras administrativas'.

En este contexto, se concluye, que en función de lo dispuesto por el art. 228 de la CPE y del art. 3.I inc. a) del Anexo al DS 26740 de 4 de agosto de 2002, es de preferente aplicación la Ley de Municipalidades a la problemática planteada; en cuyo mérito, en el caso concreto, debió haber sido tramitado y resuelto en la instancia municipal, los recursos jerárquicos presentados por los actores, conforme además preveé el DS 26319 de 15 de septiembre de 2001 en su art. 7, al disponer que las autoridades legales establecidas en su legislación especial aplicable -municipal- serán las competentes para resolver los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, derivados de procesos disciplinarios o emergentes de controversias sobre ingreso, promoción y retiro de sus carreras administrativas”.

Luego del razonamiento expuesto, la Sentencia referida declaró procedente el recurso, anulando obrados hasta el estado en que les fue negado -a los actores de dicho recurso- la consideración del recurso jerárquico por parte del pleno del Concejo Municipal. De la Sentencia reseñada, se establece con precisión que el Pleno del Concejo Municipal presidido por los recurridos es la instancia a la que le corresponde resolver el recurso jerárquico planteado por la recurrente.

III.3.En ese entendimiento, en el presente caso, los elementos fácticos son similares a los denunciados en el recurso que dio lugar a la SC 1306/2005-R, de 14 de octubre, pues al igual que en aquel asunto, a la recurrida le fue negada la posibilidad de que el recurso jerárquico que accionó sea resuelto por el Concejo Municipal de Cochabamba, en una errónea interpretación de las normas legales que provocó que los recurridos asumieran que dicho recurso sólo compete ser resuelto por la Superintendencia del Servicio Civil, lo cual no es cierto como puede advertirse de las normas legales aplicadas en la referida Sentencia.

Al presentarse una situación análoga, esto da lugar a la aplicación del mismo razonamiento, pues, conforme ha establecido la SC 1171/2005-R, de 26 de septiembre, “(...) es inexcusable dejar establecido que la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional en ocasión de los fallos que emite, es de cumplimiento y aplicación obligatoria por todos los tribunales jueces y autoridades de la República, conforme lo disponen las normas previstas por el art. 4 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC); norma que es concordante con el art. 44 de la misma LTC, que establece la vinculatoriedad de las Sentencias Constitucionales. En consecuencia, cuando un caso tenga supuestos fácticos análogos a uno resuelto con anterioridad, en resguardo del principio de igualdad y la vinculatoriedad de la interpretación y las sentencias dictadas por este Tribunal Constitucional, el asunto debe ser resuelto de similar manera, evitando discriminaciones no aceptadas por el orden constitucional.”

Conforme el precedente expuesto (SC 1306/2005-R), al haberle negado el recurso jerárquico a la recurrente, se lesionó su derecho a la seguridad jurídica, el cual conforme estableció la SC 287/1999- R, de 28 de octubre, ha sido definido como la “(...) condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio (...)" (las negrillas son nuestras); pues no se aplicaron objetivamente las normas legales previstas por las normas del art. 7.II del DS 26319; y del mismo modo fue suprimido el derecho al debido proceso que es "(...) el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (...)" (SC 418/2000-R, de 2 de mayo); ya que los recurridos no acomodaron la situación de la recurrente a las normas legales aplicables a todos los casos o situaciones similares; en consecuencia, el presente recurso debe ser concedido para reponer los derechos afectados por los actos de los recurridos.

III.4.En lo que respecta a la denuncia de que el retiro de la recurrente de sus funciones sería ilegal, pues era funcionaria de carrera, por tanto debieron aplicarse las previsiones legales que esa situación jurídica ameritaba; es necesario expresar que conforme la naturaleza jurídica del recurso de amparo constitucional, al haberse otorgado la tutela respecto a la negación del recurso jerárquico disponiendo que se tramite dicho recurso, es en esa vía y a través del recurso jerárquico que se debe establecer la legalidad o ilegalidad del retiro de la recurrente y el memorando 0070/05; pues el recurso de amparo constitucional, al ser de naturaleza subsidiaria, sólo se activa cuando se han agotado los mecanismos y vías administrativas u ordinarias abiertas para la protección de esos derechos, mientras ello no ocurra no se puede ingresar a dilucidar la legalidad o ilegalidad de un acto; en consecuencia, dado que como emergencia de la concesión del presente amparo constitucional se tramitará el recurso jerárquico que interpuso la recurrente, es en esa vía en la que deben protegerse los otros derechos que denuncia de afectados, no siendo pertinente que esta Sentencia se pronuncie sobre esos otros aspectos; así se razonó en situaciones similares, como en el caso resuelto por la SC 0259/2005-R, de 23 de marzo, en la que se expresó la siguiente doctrina: “(...) las demás observaciones al proceso, como la supuesta ilegal posesión del Tribunal Sumariante, su conformación, y los plazos de la sustanciación del proceso deberán ser resueltas en su fase de apelación, a la cual accederá el recurrente como consecuencia de la presente Sentencia, pues el recurso de amparo constitucional es de naturaleza subsidiaria, por lo que no se puede activar como una vía sustitutiva de las específicas que la Constitución Política del Estado y las normas inferiores otorgan a las personas para la protección de sus derechos; por tanto no corresponden ser analizadas en el presente recurso, sino como se expresó en la fase de apelación del proceso disciplinario (...)”.

Consiguientemente, el Tribunal de amparo al haber declarado procedente el recurso, ha realizado una correcta aplicación de las normas previstas por el art. 19 de la CPE.


POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional; en revisión resuelve APROBAR la Resolución de 6 de mayo de 2005, cursante de fs. 126 a 128, pronunciada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba y, en consecuencia CONCEDER el amparo solicitado.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

No interviene el magistrado, Dr. José Antonio Rivera Santiváñez, por encontrarse haciendo uso de su vacación anual.

Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
PRESIDENTE

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
DECANA

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
MAGISTRADA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA