SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0786/2007-R
Sucre, 2 de octubre de 2007

Expediente: 2006-14630-30-RAC
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Silvia Salame Farjat


En revisión la Resolución AC-01/2007 de 8 de enero, cursante de fs. 65 a 66 vta., pronunciada por la Sala Civil Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Gastón Armando Castro Salas contra Alicia Muñoz Alá Ministra de Gobierno, denunciando la vulneración de sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, al ejercicio de la función pública y de la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 incs. a) y d), 16.IV y 40.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

Por memorial presentado el 6 de septiembre de 2006, cursante de fs. 19 a 21 vta. de obrados, escrito de impugnación del auto de rechazo propugnado el 17 del mismo mes y año, de fs. 23 a 25 vta., y nuevo documento de subsanación a las observaciones de 20 de diciembre de 2006, a fs. 44 y vta. del expediente, el recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El 2004 se presentó a la convocatoria externa 03/04 lanzada por el Ministerio de Gobierno para ocupar el cargo de Director Nacional de Extranjería y Pasaportes dependiente del Servicio Nacional de Migración (SENAMIG); por ello, habiendo cumplido con todos los requisitos y exigencias, mediante memorando 730/2004 de 9 de julio fue designado en el citado cargo, función que desempeñó hasta el 6 de marzo de 2006, fecha en la que mediante memorando DGAA/DRH/110/2006, de 3 de marzo, inicialmente fue obligado a tomar vacaciones, para luego, sin ningún motivo o causal justificada prescindan de sus servicios provocándole inseguridad jurídica.

Refiere que contra dicho memorando ilegal, el 10 de mayo de 2006 planteó recurso de revocatoria, que no mereció ninguna respuesta, operándose el silencio administrativo; por lo que dentro de plazo legal, interpuso recurso jerárquico contra el memorando impugnado y el silencio administrativo, debiendo el Ministerio de Gobierno dentro de las cuarenta y ocho horas remitir todos los antecedentes ante la Superintendencia del Servicio Civil; sin embargo, no se remitió documentación alguna, vulnerando las normas del art. 61 inc. a) del Estatuto del Funcionario Público (EFP), concordante con las del art. 33.III del Decreto Supremo (DS) 26319 de 15 de septiembre de 2001, pese a sus continuos reclamos y las tres notas enviadas por la misma Superintendencia del Servicio Civil, dejándolo en total estado de indefensión y vulnerándose sus derechos al trabajo, al ejercicio de la función pública y de la garantía del debido proceso, así como los arts. 2, 3, 4, 7, 8, 61 inc. a), 65 y 66 del EFP; 1, 3, 5, 33 y 34 del DS 26319; circunstancias por las que interpone el presente recurso de amparo constitucional.

I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados

Señala como vulnerados sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, al ejercicio de la función pública y de la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 incs. a), d), 16.IV y 40.II de la CPE.

I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio

Con esos antecedentes, interpone recurso de amparo constitucional contra Alicia Muñoz Alá, Ministra de Gobierno; pidiendo sea concedido, disponiéndose lo siguiente: a) Que la Ministra recurrida, remita todos los antecedentes sobre el recurso jerárquico presentado contra el memorando DGAA/DRH 110/2006 de 3 de marzo, a la Superintendencia del Servicio Civil; y b) calificación de los daños ocasionados.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional

Instalada la audiencia pública el 8 de enero de 2007, tal como consta en el acta de fs. 62 a 64 de obrados; en presencia del recurrente y del representante del Ministerio Público, y en ausencia de la parte recurrida ocurrió lo siguiente.

I.2.1. Ratificación del recurso

El recurrente, por medio de su abogado, ratificó los términos de su memorial de demanda.

I.2.2. Informe de la autoridad recurrida

La recurrida presentó informe escrito, cursante a fs. 60 y vta. de obrados, en el que manifestó lo siguiente: i) El recurrente fue designado en el cargo de Director Nacional de Extranjería y Pasaportes del SENAMIG, que es un cargo de alta confianza y por ello de libre nombramiento, conforme disponen las normas del art. 65 del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Gobierno, que limita la carrera administrativa al nivel de jefes de unidad, por eso, el recurrente tenia una relación regulada por las normas del art. 5 inc. c) del EFP, no estando sujeto a las disposiciones que regulan la carrera administrativa; ii) Las normas del art. 7.II inc. c) del EFP, establecen que el derecho a impugnar las decisiones administrativas que afecten el ingreso, promoción o retiro es un derecho exclusivo de los funcionarios de carrera, por lo que el recurrente no tenía ese derecho; y, iii) El hecho que el recurrente hubiera ingresado a prestar servicios al Ministerio en base a un proceso de selección, sólo se debió a que el gobierno pretendió una política de transparencia en la designación, pero no le da derecho al recurrente a considerarse funcionario de carrera. Finaliza solicitando la improcedencia del recurso de amparo constitucional solicitado.

I.2.3. Resolución

Concluida la audiencia, el Tribunal del recurso denegó el amparo solicitado sin costas ni multa; con los argumentos siguientes: 1) El cargo de Director Nacional de Extranjería y Pasaportes del SENAMIG, que ejerció el recurrente, es de libre nombramiento, no estando sujeto a las previsiones de la carrera administrativa; y 2) El recurso jerárquico presentado por el recurrente fue remitido a la Superintendencia del Servicio Civil el 8 de enero de 2007.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

Por acta 004/2007 de 20 agosto, el Pleno del Tribunal Constitucional determinó la suspensión general del cómputo de plazos procesales, los mismos que fueron reanudados en este despacho el 1 de octubre del año en curso, debido a que la Magistrada Relatora, se encontraba haciendo uso de su vacación anual, siendo la nueva fecha de vencimiento del presente recurso el 30 de octubre de 2007, por lo que la presente Sentencia es pronunciada dentro del plazo legalmente establecido.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1.Por memorando RRHH 730/2004 de 9 de julio, el Director General de Asuntos Administrativos el Ministerio de Gobierno, comunicó al recurrente que había sido designado el Director de Extranjería y Pasaportes del Servicio Nacional de Migración del Ministerio de Gobierno (fs. 38).

II.2.Por el memorando DGAA/DRH/ 110/2006 de 3 de marzo, el Director General de Asuntos Administrativos el Ministerio de Gobierno y la Directora de Recursos Humanos, comunicaron al recurrente que luego del cumplimiento de su vacación, se prescindiría de sus servicios (fs. 43).

II.3.A través de memorial presentado el 10 de marzo de 2006, el recurrente solicitó la revocatoria del memorando DGAA/DRH/ 110/2006 (fs. 13 a 14); y por escrito presentado el 30 de marzo de 2006, interpuso recurso jerárquico, arguyendo silencio administrativo en la resolución del recurso de revocatoria (fs. 3 a 5).

II.4.El 4 de mayo de 2006, el recurrente solicitó al Superintendente del Servicio Civil que conmine a la autoridad recurrida que remita el recurso jerárquico que interpuso, ya que no había sido despachado al nombrado Superintendente para su resolución (fs. 7); por lo que esa autoridad, mediante nota de 9 de mayo de 2006, pidió a la recurrida la remisión del recurso (fs. 10); finalmente, el 11 de mayo, el recurrente también pidió a la recurrida la remisión del señalado recurso ante la autoridad encargada de resolverlo, el Superintendente del Servicio Civil (fs. 6).

II.5.Por notas presentadas el 26 de mayo y 30 de junio, ambas de 2006, el Superintendente del Servicio civil reiteró la solicitud a la autoridad recurrida (fs. 11 y 12); así como lo hizo el recurrente el 28 de agosto de 2006 (fs. 8).

II.6. El 8 de enero de 2007, mediante nota DGAJ 011/06, la Directora General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Gobierno, remitió el recurso jerárquico ante el Superintendente del Servicio Civil, explicándole que el recurrente no era funcionario de carrera sino de libre nombramiento, porque el art. 65 del Reglamento Interno del Ministerio de Gobierno, establecía que la carrera administrativa correspondía hasta el nivel de jefes de unidad, y ya no amparaba a los directores (fs. 55 a 57).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente solicita tutela de sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, al ejercicio de la función pública y de la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 incs. a) y d), 16.IV y 40.II de la CPE; los cuales considera lesionados por la autoridad recurrida, porque el Ministerio de Gobierno prescindió de los servicios que prestaba en esa institución, sin que concurran las causales previstas para ello, ya que ingreso después de un proceso de selección; y luego, cuando reclamó por vía del recurso jerárquico, éste no fue remitido ante el Superintendente del Servicio Civil para su resolución. En consecuencia, en revisión de la Resolución del Tribunal de amparo, corresponde dilucidar, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales del recurrente, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.

III.1.A ese efecto, se tiene que desarrollando el mandato previsto por las normas del art. 44 de la CPE, cuyo mandato dispone que el Estatuto del Funcionario Público establecerá los derechos y deberes de los servidores públicos, el art. 7 del EFP, a tiempo de consagrar los derechos reconocidos a los funcionarios públicos en general, asigna algunos que les son propios o reconocidos sólo a los funcionarios de carrera; es así, que los derechos de los funcionarios públicos en general son:

“a) A desempeñar las funciones o tareas inherentes al ejercicio de su cargo.
b)Al goce de una justa remuneración, correspondiente con la responsabilidad de su cargo y la eficiencia de su desempeño.
c) Al respecto y consideración por su dignidad personal en la función.
d) Al goce de vacaciones, licencias, permisos y otros beneficios conforme al presente Estatuto y los Reglamentos respectivos.
e)A la percepción de las pensiones jubilatorias, así como de invalidez y sobrevivencia para sus derechohabientes.
f) Al derecho de las prestaciones de salud.
g) A que se le proporcionen los recursos materiales necesarios para el cumplimiento de sus funciones”.

Luego, el mismo art. 7 del EFP, dispone que los funcionarios de carrera, además de los anteriores, tienen los siguientes derechos:

“a) A la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad.
b) A la capacitación y perfeccionamiento técnico o profesional, en las condiciones previstas en el presente Estatuto.
c) A impugnar, en la forma prevista en la presente Ley y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios.
d) A representar por escrito, ante la autoridad jerárquica que corresponda, las determinaciones que se juzguen violatorias de alguno de sus derechos.
e) A recibir y conocer información oportuna, de las autoridades institucionales sobre aspectos que puedan afectar el desarrollo de sus funciones.
f) A representar fundadamente, observando la vía jerárquica que corresponda, las instrucciones que considere técnica, legal y/o administrativamente inadecuadas, que pudiesen ocasionar un daño a la entidad.
g) Al goce de especiales incentivos económicos, conforme a las previsiones establecidas en el presente Estatuto.
h) A recibir la protección necesaria en materia de higiene y seguridad en el trabajo”.

Ahora bien, de la revisión de los derechos reconocidos a los funcionarios públicos, es posible advertir que el de impugnación contra las resoluciones referidas al ingreso, promoción, retiro y procedimientos disciplinarios, ha sido concedido sólo a los funcionarios de carrera; empero, tal derecho ha sido ampliado por las normas del art. 61 inc. a) del mismo EFP, precepto que determina que el recurso jerárquico, puede también ser planteado por los aspirantes a la carrera administrativa; vale decir, aquellas personas “… que hubiesen participado en una convocatoria para ejercer un cargo de carrera administrativa o aquellos que, en un proceso de ingreso, hubiesen sido sometidos a una evaluación de confirmación en un puesto de carrera administrativa” (art. 2 del DS 26319).

De la norma transcrita, se verifica que el derecho de impugnación ha sido extendido a los aspirantes a la carrera administrativa, debiendo identificarse a éstos (aspirantes), como aquellas personas que cumplieron uno de dos requisitos; a saber: a) Los que participaron en una convocatoria para ejercer un cargo de carrera; y b) Aquellos que hubieren sido sometidos a una evaluación de confirmación en un puesto de carrera administrativa”.

III.2.Con esas premisas, se debe señalar que el derecho a impugnar las resoluciones relativas al retiro de los funcionarios públicos, por vía de los recursos de revocatoria y jerárquico previstos por el art. 12 del DS 26319, ha sido reservado sólo para los funcionarios de carrera, o para los aspirantes a la carrera administrativa, en ambos supuestos, el derecho se encuentra supeditado a que el cargo del cual ha sido retirado el funcionario sea uno de carrera administrativa; ahora bien, conforme ha informado la recurrida, el cargo de Director de Extranjería y Pasaportes del SENAMIG del Ministerio de Gobierno, no es un cargo que corresponda a la carrera administrativa, pues ésta ha sido implementada para funcionarios jerárquicamente inferiores a los directores, lo que se corrobora por lo dispuesto en las normas del art. 65 del Reglamento Interno del Ministerio de Gobierno, que determina que la carrera funcionaria abarca los cargos de jefes de unidad; conforme consta en el informe enviado por la Directora General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Gobierno ante el Superintendente del Servicio Civil, lo que implica que el recurrente no tenía derecho a la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico previstos para los funcionarios de carrera, desde la perspectiva del cargo que ejerció, porque éste no corresponde a la carrera administrativa; en tal sentido, al no remitir ante el Superintendente del Servicio Civil el recurso jerárquico que presentó el recurrente, la recurrida no vulneró la garantía del debido proceso, ya que éste, conforme ha entendido el Tribunal Constitucional en la SC 0418/2000-R de 2 de mayo: “(…) consiste en el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (…)”; pues los derechos del recurrente, como funcionario público, no son comprensivos de las vías de impugnación concedidas a los funcionarios de carrera, tal como ya fue expuesto; en consecuencia, la omisión denunciada no puede ser considerada tal -una omisión-, porque las autoridades del Ministerio del Interior no se encontraban obligadas a remitir el recurso jerárquico ante el Superintendente del Servicio Civil; en consecuencia, el presente recurso de amparo constitucional no puede ser concedido.

III3.De otro lado, es necesario exponer que la jurisprudencia de este Tribunal, ha explicado la naturaleza de los funcionarios públicos de libre nombramiento en la SC 1714/2004-R de 25 de octubre en los términos siguientes: “(…) desarrollando las normas previstas por los arts. 43 y 44 de la CPE, el legislador sancionó el Estatuto del Funcionario Público, el cual contiene las normas que regulan la relación del Estado con los funcionarios públicos; así en las normas previstas por el art. 5 dispone que existen cinco clases de servidores públicos; dentro de ese marco legal, y asumiendo que tanto el recurrente como el recurrido, aceptan la condición de funcionario de libre nombramiento del accionante, corresponde expresar que sobre éstos las normas previstas en el art. 5 inc. c) del Estatuto del Funcionario Público disponen que no están sujetos a las disposiciones relativas a la carrera administrativa, lo que importa que no se reconoce para estos servidores algunos de los derechos que el catálogo de derechos del funcionario público consagra, como el de la estabilidad, pues su ingreso, también diferente del de los funcionarios de carrera, está exento de formalidades, requisitos y procedimientos, siendo por ello que se denominan de libre nombramiento, pues es suficiente la voluntad de la máxima autoridad de la entidad; de igual modo para proceder a su retiro o remoción, tratándose de funcionarios de libre nombramiento, sólo es suficiente la voluntad de la autoridad que lo nombró, por lo que no necesita de ningún procedimiento disciplinario sancionador interno, o de otro tipo, siendo una facultad discrecional otorgada por la ley (…)”.

III.4.Con esa premisa, se tiene que en el caso presente, el recurrente afirma haber ingresado a prestar funciones de Director de Extranjería y Pasaportes del SENAMIG del Ministerio de Gobierno mediante un proceso de selección, y por tanto se considera funcionario de carrera; empero, conforme lo analizado anteriormente, el recurrente no tenía esa condición de funcionario de carrera, consiguientemente, tampoco el derecho a la inamovilidad funcionaria, porque era de libre nombramiento, funcionarios que tienen la naturaleza jurídica de ser también de libre remoción, siendo innecesaria la instauración de un procedimiento administrativo, o la existencia de una causal para su separación de las instituciones; tal como ocurrió con el recurrente, que por la sola voluntad de las autoridades del Ministerio del Interior dejó de ser funcionario, pues se debe precisar, que fue también la voluntad de la misma autoridad que lo contrató, si bien mediante un proceso de selección, tal mecanismo fue implementado únicamente como una forma de administrar los recursos humanos de esa cartera de Estado, para morigerar la atribución discrecional de las autoridades en el ingreso de los servidores de libre nombramiento, pero manteniéndose la atribución discrecional sobre los funcionarios de libre nombramiento, pues esa característica les es concedida por la ley, como ya fue expuesto; por tanto, el ingreso mediante un proceso de selección del recurrente, sólo se debió a la voluntad de las autoridades que lo contrataron.

De lo expuesto, se concluye que al no pertenecer el cargo del recurrente a la carrera administrativa, no puede ser considerado funcionario de carrera, siendo por ello que al prescindir de sus servicios, la autoridad recurrente no ha lesionado su derecho a la seguridad jurídica, ya que éste ha sido comprendido en la AC 0287/1999-R de 28 de octubre, de la siguiente manera: “condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio”; de ello se deduce que su vulneración es patente cuando no se aplicaron las leyes y normas legales que regulan una situación jurídica, o no se emplearon materialmente esas normas; lo que no ocurre en el caso concreto, pues al recurrente le fueron aplicadas las previsiones del art. 5 inc. c) del EFP; de ello se deduce que sus derechos al trabajo y a la función pública tampoco fueron lesionados, ya que éstos se ejercen en la forma que fueron regulados, y las previsiones que norman estos derechos para el caso de los servidores públicos, permiten que existan funcionarios públicos que puedan ser removidos de sus cargos por la sola voluntad de sus superiores, tal es el caso de los funcionarios de libre nombramiento, entre los cuales se encontraba el recurrente; por tanto, el presente recurso debe ser denegado.

Consiguientemente, el Tribunal de amparo al haber denegado el amparo, ha realizado una correcta aplicación de las normas previstas por el art. 19 de la CPE.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión, resuelve APROBAR la Resolución AC-01/2007 de 8 de enero, cursante de fs. 65 a 66 vta., pronunciada por la Sala Civil Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.



No interviene la Decana, Dra. Martha Rojas Álvarez, por no haber conocido el asunto.

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MagistradO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA

Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO