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SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1247/2006-R
Sucre, 8 de diciembre de 2006

Expediente:2006-13596-28-RAC
Distrito:Tarija
Magistrada Relatora:Dra. Silvia Salame Farjat

En revisión la Resolución de 22 de marzo de 2006, cursante a fs. 104 vta. a 105 vta., pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Tarija, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Claudio Miguel Avila Navajas, Alcalde del Gobierno Municipal de la Primera Sección de la provincia Méndez del departamento de Tarija contra Freddy Ricardo Antelo Saavedra, Presidente del Concejo Municipal del mismo Municipio, denunciando la vulneración de su derecho a acceder a la jurisdicción constitucional y de la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 120 y 16.IV de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

Por memorial presentado el 16 de marzo de 2006, cursante de fs. 18 a 20 de obrados, subsanado por escrito presentado el 18 del mismo mes y año, a fs. 29 y vta., el recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El 16 de enero de 2006, tres Concejales del Municipio en el que rige como Alcalde presentaron en su contra una moción de voto constructivo de censura, por lo que el 21 del febrero de 2006 accionó un recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad del art. 51 de la Ley de Municipalidades (LM), conforme lo prevé el art. 59 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), lo que dio lugar a que el mismo día el recurrido pronuncie una Resolución rechazando el citado recurso de control de constitucionalidad, arguyendo falta de “competencia” (sic) por ser el Concejo Municipal un órgano normativo y fiscalizador, no administrativo, así como tampoco judicial, únicos legitimados para interponer el recurso solicitado; motivo por el cual el mismo no fue enviado ante el Tribunal Constitucional, evitando el control de constitucionalidad demandado.

Lo actuado por el recurrido implica el incumplimiento de lo dispuesto por las normas de los arts. 201.II de la CPE y 62 de la LTC, pues el primero de estos artículos establece que el procedimiento de censura constructiva lo conoce el pleno del Concejo Municipal, no pudiendo su Presidente tomar decisiones sólo; y de otro lado, la norma legal aludida establece el procedimiento a seguir para tramitar el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, el cual fue incumplido por el recurrido, ya que no procedió según sus mandatos.

Finaliza señalando que un recurso directo de nulidad que interpuso, fue rechazado mediante el AC 112/2006-CA, de 7 de marzo; porque en el caso concreto existían indicios de lesión al debido proceso.

I.1.2. Derecho y garantía supuestamente vulnerados

Señala como vulnerado su derecho a acceder a la jurisdicción constitucional y la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 120 y 16.IV de la CPE.

I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio

Con esos antecedentes, interpone recurso de amparo constitucional contra Freddy Ricardo Antelo Saavedra, Presidente del Concejo Municipal de la Primera Sección de la provincia Méndez del departamento de Tarija; pidiendo se le conceda, disponiéndose lo siguiente: a) que el recurrido ponga a consideración del Concejo Municipal que preside el recurso de inconstitucionalidad que interpuso, y que dicho recurso sea tramitado conforme prevé el art. 62 de la LTC; y b) se establezcan daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional

Instalada la audiencia pública el 22 de marzo de 2006, tal como consta en el acta de fs. 98 a 104 vta. de obrados; en presencia del recurrente, del recurrido y del representante del Ministerio Público, ocurrió lo siguiente.

I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso

El recurrente, por medio de su abogado ratificó y amplió los términos del memorial de amparo, señalando lo siguiente: a) conforme las normas previstas por el art. 39 de la LM y 40 del Reglamento Interno, el Presidente del Concejo del Gobierno Municipal de la Primera Sección de la provincia Méndez del departamento de Tarija no tiene atribuciones para tomar las decisiones que le corresponden al pleno del ente colegiado; por lo que era dicha instancia la que debía pronunciarse sobre el recurso que interpuso; y b) el rechazo del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad debe ser revisado por el Tribunal Constitucional, lo que no ocurrió.

I.2.2. Informe de la autoridad recurrida

El recurrido presentó informe escrito cursante a fs. 37 a 40 vta., que fue reiterado en audiencia, en el cual expresó los siguientes argumentos: a) ser evidente que negó la promoción del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad interpuesto por el recurrente, lo hizo porque el Concejo Municipal y su Presidente no tienen “competencia” (sic) para interponer dicho recurso, ya que las normas previstas por el art. 59 de la LTC disponen que proceden en los procedimientos judiciales o administrativos, y la censura constructiva, conforme lo estableció la SC 0694/2003-R, de 21 de mayo, es un instrumento de gestión política, no pudiendo confundirse con un procedimiento administrativo; ya que no existe un tribunal ni partes que puedan actuar; b) la falta de competencia que denuncia el recurrente ha sido resuelta mediante el AC 112/2006-CA, que rechazó el recurso directo de nulidad que el actor del presente amparo interpuso, lo que implica que actuó con plena competencia; c) pese a que el procedimiento de voto constructivo de censura no es de índole administrativa ni judicial, se ha respetado la garantía del debido proceso y el derecho a la defensa del recurrente, habiéndole notificado con la moción presentada y con el procedimiento previsto en las normas de los arts. 201.II de la CPE y 51 de la LM; y e) no es evidente que el trámite del voto constructivo de censura sea regulado por la Ley de Procedimiento Administrativo, como afirma el recurrente; no obstante ello, de ser así, no cumplió con el requisito de subsidiariedad, puesto que no utilizó los recursos previstos en los arts. 54, 64 y 66 de dicha Ley. Finaliza solicitando la improcedencia del amparo solicitado; con costas.

I.2.3. Resolución

Concluida la audiencia, el Tribunal del recurso concedió el amparo solicitado; disponiendo la nulidad de la Resolución de rechazo del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, y que sea tramitado conforme dispone la Ley del Tribunal Constitucional; con los siguientes argumentos: a) es atribución del Concejo Municipal atender la solicitud de promoción del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad; y b) no se cumplieron las disposiciones del art. 62 de la LTC.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1.El 17 de enero de 2006, los Concejales, Freddy Ricardo Antelo, Margarita Rojas y Oswaldo Gira, presentaron moción de voto constructivo de censura contra el recurrente (fs. 92 a 97); dando lugar a que mediante Resolución Municipal 03/06, de 21 de febrero de 2006, de la misma fecha, se admita dicha moción y se ordene la notificación al recurrente (fs. 86 a 87).

II.2.Mediante memorial presentado el 21 de febrero de 2006, el recurrente interpuso ante el recurrido un recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad de las normas previstas por el art. 51 de la LM (fs. 15 a 16 vta.); mismo que fue respondido por el recurrido mediante Auto de la misma fecha, por medio del cual señaló “no ha lugar” (sic) a la petición de promover el recurso constitucional descrito, porque el Concejo Municipal es un ente normativo y fiscalizador, y no uno administrativo o judicial, y que el procedimiento de censura es un acto político no un procedimiento administrativo (fs. 17 y vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente solicita tutela de su derecho de acceso a la jurisdicción constitucional y de la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 120 y 16.IV de la CPE, los que considera vulnerados por el recurrido al rechazar el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad que interpuso en el procedimiento de voto constructivo de censura presentado en su contra, sin haberlo sometido al pleno del Concejo Municipal del cual es Presidente, argumentando que el procedimiento de voto constructivo de censura, no es un proceso judicial ni administrativo, única vía en las que es procedente el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad; y de otro lado, no remitió la Resolución de rechazo del recurso constitucional ante este Tribunal. En consecuencia, en revisión de la Resolución del Tribunal de amparo, corresponde dilucidar, si tales argumentos son evidentes y constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales del recurrente, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.

III.1.El derecho a la jurisdicción constitucional

Para la resolución del presente recurso de amparo constitucional, resulta necesario referirse al derecho a la justicia o de acceso a la jurisdicción constitucional, el cual emerge del derecho de acceso a la justicia o a la jurisdicción; al respecto, conviene precisar que las normas previstas por el art. 8.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (CADH), disponen que “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.”; de igual forma, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH), en su art. XVIII, dispone: “Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos…”.

El derecho concebido por los citados instrumentos internacionales, ha sido desarrollado como el derecho de acceso a la justicia, sobre el cual este Tribunal Constitucional en la SC 0600/2003-R, de 6 de mayo, la cual ha manifestado lo siguiente: “1) el derecho de acceso a la justicia (…) Conocido también en la legislación comparada como 'derecho a la jurisdicción' (art. 24 de la Constitución Española), es un derecho de prestación que se lo ejerce conforme a los procedimientos jurisdiccionales previstos por el legislador, en los que se establecen los requisitos, condiciones y consecuencias del acceso a la justicia; por lo mismo, tiene como contenido esencial el libre acceso al proceso, el derecho de defensa, el derecho al pronunciamiento judicial sobre el fondo de la pretensión planteada en la demanda, el derecho a la ejecución de las sentencias y resoluciones ejecutoriadas, el derecho de acceso a los recursos previstos por ley. Finalmente, este derecho está íntimamente relacionado con el derecho al debido proceso y la igualdad procesal” (las negrillas son nuestras).

De la jurisprudencia glosada, se extrae que el derecho de acceso a la justicia, tiene como uno de sus contenidos el ejercicio material de los procedimientos jurisdiccionales previstos por la ley, habiendo sido utilizado el término “ley” en su concepción amplia; vale decir, que implica también el derecho a los procedimientos y recursos previstos en normas diferentes o superiores a la ley, como es la Constitución Política del Estado, cuando ésta consagre vías jurisdiccionales para la protección de la vigencia de sus normas, lo que se denomina jurisdicción constitucional; consecuentemente, el derecho de acceso a la justicia, comprende también el de acceso a la jurisdicción constitucional, lo que implica que nadie puede impedir que una persona haga uso de los recursos y vías instrumentadas para la defensa de la vigencia material de la Constitución Política del Estado; debiendo ser respetadas las normas que regulan tales procedimientos, dándoles una interpretación finalista; es decir, en el sentido de que se cumpla el objeto de la norma y el recurso que plantea.

Dado que el recurrente también denuncia la vulneración de la garantía del debido proceso, es necesario establecer que el Tribunal Constitucional, ha establecido la siguiente doctrina vinculante: “consiste en el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (…)” (SC 0588/2005-R, de 31 de mayo).

III.2.Ahora bien, el recurrente denuncia que en el procedimiento de voto constructivo de censura que tres Concejales plantearon en su contra, el recurrido no sometió a consideración del pleno del Concejo Municipal la solicitud de un recurso indirecto o incidental que accionó contra las normas del art. 51 de la LM; pues, conforme afirma en su demanda, es a dicha instancia colegiada a la que le corresponde considerar todas la incidencias del citado procedimiento; asimismo, denuncia que el recurso incidental que interpuso en el procedimiento de voto constructivo de censura, fue ilegalmente rechazado por el recurrido, con el argumento de que el mismo no es un proceso judicial ni administrativo, y que la posibilidad de accionar la vía indirecta de control de constitucionalidad está reservada sólo para los judiciales y administrativos.

Se debe señalar que la Resolución que rechaza el recurso incidental de inconstitucionalidad, ya fue revisada por este Tribunal Constitucional a través de la Comisión de Admisión, instancia encargada de velar por el cumplimiento de los requisitos de admisión establecidos por ley, de los diferentes recursos constitucionales, así como para analizar las resoluciones en revisión de los recursos incidentales de inconstitucionalidad.

En ese sentido, la problemática expuesta en el caso concreto ya ha sido resuelta por este Tribunal Constitucional, pues como emergencia de la concesión del presente recurso de amparo constitucional por parte del Tribunal de amparo, el Concejo Municipal de la Primera Sección de la provincia Méndez del departamento de Tarija rechazó el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, por lo que fue remitido para que la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional revise el mencionado rechazo; en la dilucidación de este aspecto, el AC 0236/2006-CA, de 12 de mayo, manifestó lo siguiente: “(…) la censura de un Alcalde no constituye un proceso administrativo propiamente dicho, sino un procedimiento, estando así establecido en el art. 201.II de la CPE, concordante con el art. 51.9 de la LM, cuando al disponer que el Concejo Municipal tiene facultad para remover al Alcalde por tres quintos del total de sus miembros mediante voto constructivo de censura, anota lo siguiente: 'Este procedimiento no podrá volverse a intentar sino hasta cumplido un año después del cambio de un Alcalde …' (la negrilla es nuestra); es decir, que la propia Constitución Política del Estado establece claramente que el voto constructivo de censura no es un proceso judicial ni administrativo, sino que constituye un procedimiento.

Por consiguiente, resulta inviable la promoción de un recurso incidental de inconstitucionalidad dentro de un trámite que no tiene las características de ser proceso como tal”.

Conforme estableció el razonamiento glosado, el procedimiento del voto constructivo de censura previsto por las normas del art. 201.II de la CPE, no es un proceso en el cual se pueda interponer el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad; por tanto, la negativa del recurrido, al recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad planteado por el recurrente, no afecta ni lesiona el derecho de acceso a la jurisdicción constitucional, pues éste obliga a no impedir el acceso a los procedimientos constitucionales, según los regulan la Constitución y las leyes, y el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad sólo procede en los procesos judiciales administrativos, tal como disponen las normas previstas por el art. 59 de la LTC.

Conocido dicho procedimiento, se concluye, como es lógico, que no se prevé ninguna regulación de la forma, en la que debe tramitarse un incidente o excepción, pues en dicho procedimiento no pueden ser planteadas tales cuestiones por ser eminentemente político, producto de ello; y, como ya fue expuesto, tampoco puede presentarse el recuso indirecto o incidental de inconstitucionalidad; consiguientemente, no habiendo normas que el recurrido debía respetar para la Resolución del recurso o incidente de inconstitucionalidad, la garantía del debido proceso no ha sido afectada por el rechazo que el recurrido hizo del recurso interpuesto por el recurrente, ya que nada le obligaba a que sea puesto a consideración del pleno del Concejo Municipal.

III.3.Finalmente, corresponde analizar la denuncia de vulneración de los derechos de acceso a la jurisdicción constitucional y la garantía del debido proceso por el recurrido, al omitir el envió a este Tribunal Constitucional de la Resolución de rechazo del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad presentado por el recurrente; por lo se hace necesario precisar que las normas previstas por el art. 62 de la LTC, que regulan el procedimiento que obligatoriamente tienen que cumplir las autoridades una vez que hubieran admitido o rechazado el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, disponen que quien conoce la interposición de un recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, debe pronunciar resolución admitiendo o rechazando el recurso, si la resolución fuera por el rechazo, el numeral 1 del referido artículo dispone que: “(…) La resolución de rechazo será elevada en consulta, de oficio al Tribunal Constitucional, en el plazo de veinticuatro horas”; en consecuencia, el rechazo del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, debe ser remitido ante este Tribunal Constitucional; pues en el sistema de control de constitucionalidad, que fue adoptado por el constituyente boliviano, el que es de naturaleza concentrada en cuanto al control de constitucionalidad de leyes y demás normas legales el Tribunal Constitucional es la instancia que debe conocer todos los recursos de control normativo, pues sólo a dicho órgano le corresponde la tarea de interpretar el alcance del control de constitucionalidad encargado por el art. 120 de la CPE; materializando así el derecho de acceso a la jurisdicción constitucional.

Conforme lo expuesto, no obstante de haberse manifestado que el recurso indirecto de inconstitucionalidad no procede en un procedimiento de voto de censura constructiva, el recurrido estaba obligado, por las normas del art. 62 de la LTC a remitir el recurso planteado por el recurrente, para que sea este Tribunal el que, cumpliendo sus funciones, determine la admisión o no del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, como lo hizo después de la concesión del presente recurso por parte del Tribunal de amparo. Al no haber obrado así, el recurrido lesionó el derecho la garantía del debido proceso consagrado por el art. 16 de la CPE, ya que no cumplió con lo dispuesto por las normas aplicables al recurso interpuesto; y de otro lado, también lesionó el derecho de acceso a la jurisdicción constitucional, ya que no respetó las normas que regulan la tramitación de los recursos constitucionales, evitando que este Tribunal Constitucional conozca el recurso planteado por el recurrente.

Consiguientemente, el Tribunal de amparo al haber concedido el amparo, en parte ha realizado una correcta aplicación de las normas previstas por el art. 19 de la CPE.
POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la LTC; en revisión resuelve:

1º APROBAR la Resolución de 22 de marzo de 2006, cursante a fs. 104 vta. a 105 vta., pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Tarija; en cuanto al incumplimiento de las normas que rigen el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad; sin responsabilidad por ser excusable; y

2ºREVOCA la concesión del amparo en cuanto al rechazo del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, porque dicho rechazo ya fue aprobado por la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

No interviene el Magistrado, Dr. Artemio Arias Romano, por estar haciendo uso de su vacación anual.


Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA


Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA

Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO