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AUTO CONSTITUCIONAL 453/2007-CA
Sucre, 4 de diciembre de 2007

Expediente: 2007-16501-34-RII
Materia: Recurso indirecto o incidental
de inconstitucionalidad


En consulta la Resolución de 31 de julio de 2007, pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, cursante de fs. 56 a 57, admitiendo el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad formulado por Roxana Fátima Moreno Antelo contra el art. 5 de la Ordenanza Municipal (OM) 049/2006, emitida por el Concejo Municipal de Santa Cruz.

I. ANTECEDENTES DEL RECURSO

I.1. Síntesis de la solicitud de parte

Dentro del recurso de amparo constitucional instaurado por Roxana Fátima Moreno Antelo contra el Alcalde Municipal de Santa Cruz, Percy Fernández Añez, la actora solicitó al tribunal
de amparo que promueva recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad contra el art. 5 de la OM 049/2006, por considerar que atenta contra el derecho a la seguridad jurídica y los principios de legalidad, jerarquía normativa y el valor justicia, precepto normativo que fue expedido por el Concejo Municipal de Santa Cruz, y que señala lo siguiente:

“I.- Toda persona que infrinja las disposiciones urbanísticas contenidas en el Código de Urbanismo y Obras y la presente Ordenanza, será pasible a la imposición de alguna de las siguientes sanciones o penalidades:
a)Orden de rectificación;
b)Multa;
c)Paralización de la obra;
d)Decomiso de material y herramientas de construcción;
e)Demolición”.

“II. La orden de demolición podrá imponerse contra cualquier obra que infrinja los Códigos Urbanísticos vigentes, de conformidad a la Ley de Municipalidades 2028”.

“III. De ser necesario, accesoriamente a las sanciones establecidas precedentemente, se podrá imponer el Decomiso de enseres, muebles, materiales de la construcción y demás mobiliario, debidamente inventariado”.

“IV. Las sanciones establecidas en los parágrafos anteriores, podrán ser impuestas conjuntamente sin que procedan a la conversión de sanciones”.

Manifiesta que la norma impugnada vulnera el derecho a la seguridad jurídica, porque es ambigua al no establecer para cada caso una sanción, y al contrario determina que se pueden interponer todas a la vez en algunos casos; por tanto, no existe claridad sobre la aplicación de determinada sanción y menos existe un grado de sanciones. Por otro lado, también se conculca el principio de legalidad, cuyo fundamento se encuentra en la necesidad de certeza en las normas jurídicas, para que el individuo conozca aquellas conductas permitidas y aquellas que se encuentran proscritas, eliminando así la arbitrariedad estatal en la persecución de los delitos e imposición de las penas; por tanto, este principio se asienta en la seguridad jurídica. Sobre el valor justicia, es uno de los pilares sobre el que asienta el ordenamiento jurídico. Pero en este caso, no puede haber justicia con normas sancionadoras tan ambiguas que implican múltiples sanciones que no condicen con las faltas o contravenciones ni indican cuándo se aplican. Luego, sobre el principio de jerarquía normativa, debe considerarse que por encima de la norma impugnada se encuentran los derechos y garantías constitucionales que son de aplicación preferente, sin que puedan ser alterados por normas de inferior jerarquía a la Ley, de modo que los derechos no pueden ser limitados con normas inconstitucionales y de inferior jerarquía por la supremacía constitucional prevista por el art. 228 de la CPE.

Respecto a la fundamentación de la inconstitucionalidad, manifiesta que la norma impugnada, dispone: “I. Toda persona que infrinja las disposiciones urbanísticas contenidas en el Código de Urbanismo y Obras y la presente Ordenanza, será pasible a la imposición de alguna de las siguientes sanciones o penalidades: a) Orden de rectificación; b) Multa; c) Paralización de la obra; d) Decomiso de material y herramientas de construcción, y e) Demolición”. Este texto da la posibilidad de que se apliquen varias sanciones conjuntamente, y lo peor es que no establece la disposición de cuáles son leves, graves o muy graves, omisión normativa que no guarda coherencia con el catálogo de faltas previsto por el art. 4.II de dicha Ordenanza. Esta situación se agrava en su inconstitucionalidad cuando el Par. II de la norma cuestionada determina que “La orden de demolición podrá imponerse contra cualquier obra que infrinja los Códigos Urbanísticos vigentes, de conformidad a la Ley de Municipalidades 2028”. En este caso, no se consideró que al ser una sanción extrema, la demolición no puede ser aplicada de forma genérica e imperativa a cualquier infracción. Luego, el Par. III de la citada norma señala que “De ser necesario, accesoriamente a las sanciones establecidas precedentemente, se podrá imponer el Decomiso de enseres, muebles, materiales de la construcción y demás mobiliario, debidamente inventariado”, de manera que al margen de paralizar la obra y demolerla, viene el decomiso, que es una especie de confiscación de la propiedad privada, lo que constituye otro exceso que es inconstitucional. Y finalmente, el Par. IV de la norma que se impugna determina que “Las sanciones establecidas en los parágrafos anteriores, podrán ser impuestas conjuntamente sin que procedan a la conversión de sanciones”, de manera que no existe una distinción de gravedad ni explica cuándo han de aplicarse las sanciones, lo que conlleva que el Municipio pueda imponer sanciones dobles, triples, etc., sin ninguna fundamentación.

Concluye manifestando que, en lo concerniente a la relevancia que tendrá la norma impugnada en la decisión del recurso de amparo, la Corte de amparo deberá establecer si con esas sanciones, se le vulneró los derechos a la defensa, al debido proceso, a la seguridad jurídica y a la propiedad privada, pero para ello deberá determinar si dichas sanciones son legales o ilegales, aunque previamente debe establecer si son constitucionales o inconstitucionales, extremo sobre el que se ha expresado más que una duda, la certeza de su inconstitucionalidad.

I.2. Respuesta a la solicitud

Por memorial presentado el 30 de julio de 2007, corriente de fs. 54 a 55, el Alcalde Municipal de Santa Cruz recurrido respondió señalando que, de conformidad a lo establecido por el art. 61 de la LTC, para que sea viable el recurso incidental de inconstitucionalidad debe existir una instancia abierta pendiente de resolución, y en el caso de los amparos constitucionales, esa instancia se abre recién a partir del auto de admisión de este recurso, por cuanto puede darse el caso de un rechazo in límine del amparo interpuesto o que sea observado para su subsanación por falta de requisitos formales, por lo que no se puede plantear un incidente de inconstitucionalidad dentro de un recurso de amparo, cuando éste aún no fue admitido. Así ha establecido el Tribunal Constitucional en su SC 664/2003-R, en la que establece que “es posible que el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad pueda ser promovido dentro del recurso de amparo constitucional, cuando éste ha sido interpuesto previamente y es admitido, debiendo ser deducido el recurso incidental en forma posterior y por separado …”. Sin embargo, en autos se solicitó promover el recurso incidental de inconstitucionalidad en forma simultánea al amparo constitucional, pero no en forma posterior y por separado, por lo que no es posible promover ese incidente.

I.3. Resolución del Tribunal consultante

Por Resolución de 31 de julio de 2007, la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Santa Cruz admitió el incidente de inconstitucionalidad formulado por Roxana Fátima Moreno Antelo y promovió el recurso ante el Tribunal Constitucional, con los siguientes fundamentos: 1) la norma impugnada no establece una escala de sanciones relativa a las contravenciones; se debería establecer: a) una secuencia sancionatoria al incumplimiento de la orden de rectificación; b) se aplicará una multa; y c) si con la multa tampoco se rectifican las obras de construcción en el marco de las disposiciones urbanísticas, se aplicará la paralización de la obra y sucesivamente hasta la demolición; 2) no es comprensible que se disponga que las sanciones sean impuestas conjuntamente, como se dispone en la norma impugnada, sino que deben ser aplicadas secuencialmente, porque de lo contrario se vulneran derechos respecto a la aplicación de sanciones previo proceso.

I.4. Trámite procesal en la Comisión de Admisión

Ante la ausencia forzosa de cuatro Magistrados del Tribunal Constitucional, al haber sido convocados al Congreso Nacional, los plazos procesales fueron suspendidos por primera vez por Acta del Pleno 004/2007 el 20 de agosto, siendo reiniciados por Acta del Pleno 27/2007 el 12 de septiembre; posteriormente, ante una nueva convocatoria de los Magistrados de este Tribunal por parte del Congreso Nacional, los plazos fueron nuevamente suspendidos por Acta Extraordinaria 01/2007 de 14 de septiembre a partir del 17 del mismo mes, siendo reanudados por disposición del Pleno Jurisdiccional de 24 de septiembre de 2007. Por disposición del Acta del Pleno extraordinario 3/2007, los plazos nuevamente fueron suspendidos, habiéndose procedido a la reanudación de los mismos a partir del 4 de diciembre de 2007, en atención a lo determinado en la Sesión Ordinaria del Pleno Jurisdiccional de 3 de diciembre del mismo año. Por tanto, el presente Auto Constitucional se dicta dentro del plazo legal establecido.

II. ANÁLISIS DEL RECURSO

En cumplimiento de la norma establecida en el art. 31 de la LTC, corresponde a la Comisión de Admisión verificar el cumplimiento de los requisitos y condiciones de admisibilidad, a objeto de tomar la decisión que corresponda, admitiendo, rehazando u ordenando se subsanen defectos formales.

II.1. Norma impugnada y normas constitucionales infringidas

Se demanda la inconstitucionalidad del art. 5 de la OM 049/2006, por considerar que atenta contra el derecho a la seguridad jurídica y los principios de legalidad y de jerarquía normativa, así como el valor justicia.

II.2.Cumplimiento de requisitos

II.2.1. El art. 120.1ª de la CPE que enumera las atribuciones del Tribunal Constitucional, le asigna la atribución de conocer y resolver en única instancia los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, decretos y cualquier género de resoluciones no judiciales, con la que guarda concordancia el art. 59 de la LTC al establecer que el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad procederá en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una Ley, Decreto o cualquier género de Resolución no judicial aplicable a aquellos procesos.

A su vez el art. 60 de la LTC establece los requisitos esenciales que debe contener en forma inexcusable, el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad que son: 1) La mención de la ley, decreto o resolución no judicial cuya inconstitucionalidad se cuestiona y su vinculación con el derecho que se estima lesionado; 2) El precepto constitucional que se considera infringido, y 3) La fundamentación de la inconstitucionalidad y la relevancia que tendrá la norma legal impugnada en la decisión del proceso.

Estos requisitos deben ser necesaria e imprescindiblemente observados por la autoridad consultante cuando analiza la solicitud presentada para que se promueva el incidente, puesto que dada la naturaleza jurídica de este recurso, el juez constitucional debe confrontar el texto de la norma impugnada con el de la Constitución Política del Estado, para determinar si hay contradicción en sus términos, con el objeto de realizar el control correctivo de la norma y así depurar del ordenamiento jurídico del Estado.

Así, la SC 007/2005 de 17 de enero, estableció que: “En cuanto a los requisitos de contenido previstos por Ley, cabe señalar que, según las normas previstas por el art. 60 de la LTC, el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad deberá contener, además de los requisitos formales previstos por el art. 30 de la LTC, lo siguiente: 1) la mención de la ley, decreto o resolución no judicial cuya inconstitucionalidad se cuestiona y su vinculación con el derecho que se estima lesionado; 2) el precepto constitucional que se considera infringido; y 3) la fundamentación de la inconstitucionalidad y la relevancia que tendrá la norma legal impugnada en la decisión del proceso. La expresión de los fundamentos jurídico-constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas, sino que es imprescindible que la autoridad judicial o administrativa exprese el razonamiento que le conduce a cuestionarlas, es decir, los motivos o razones de la inconstitucionalidad; también es imprescindible, que se exprese y justifique en qué medida la decisión que debe adoptar el Juez o Tribunal depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada”.

“Los requisitos antes referidos deben ser cumplidos por el juez o tribunal judicial o administrativo que promueve el recurso; toda vez que es él quien tiene la legitimación activa y quien presenta el recurso ante el Tribunal Constitucional, de manera que en el Auto motivado al que hace referencia el art. 62.2 de la LTC, el juez o tribunal que promueve el recurso, deberá expresar los fundamentos jurídico-constitucionales antes mencionados, no puede remitirse a los fundamentos expresados por la parte que ha solicitado se promueva el recurso” (SC 0117/2004, de 22 de octubre) (las negrillas son nuestras).

II.3. Análisis del caso de autos

En el caso que nos ocupa, de la Resolución de 31 de julio de 2007, se advierte que los Vocales de la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, han incumplido con el requisito de fundamentar la resolución por la cual admiten promover el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, al no haber expuesto la existencia de una duda razonable sobre la inconstitucionalidad de la norma impugnada, no haber hecho referencia a la vinculación necesaria entre la validez constitucional de dicha norma y la decisión a ser adoptada dentro del recurso de amparo constitucional que deben resolver, menos expresado la vinculación con el derecho que se estima lesionado ni tampoco fundamentado la relevancia que tendrá en la decisión del recurso, limitándose a admitir y promover el recurso en cuestión y remitirlo en consulta a este Tribunal, incumpliendo el debido proceso que también es aplicable a la jurisdicción constitucional, ya que conforme lo previsto por el art. 62 de la LTC “(…) la autoridad judicial o administrativa puede rechazar el incidente si lo considera manifiestamente infundado, o admitirlo mediante auto motivado si cumple los requisitos exigidos. Lo cual significa, que tanto para la admisión o el rechazo, la autoridad legitimada debe hacerlo mediante Auto debidamente fundamentado.” (AC 490/2006, de 12 de octubre).

En consecuencia, el Tribunal consultante deberá fundamentar adecuadamente la resolución pronunciada para luego enviarla en consulta a este Tribunal, en cumplimiento de los requisitos exigidos por el art. 60 de la LTC, expresando los fundamentos jurídico-constitucionales por los cuales admite promover el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad formulado.

POR TANTO

La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional, dispone la nulidad de la Resolución de 31 de julio de 2007, cursante a fs. 56 y vta. del expediente, y la consiguiente DEVOLUCIÓN del presente recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, a objeto que los Vocales de la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, pronuncien el correspondiente Auto motivado respecto del incidente de inconstitucionalidad formulado por Roxana Fátima Moreno Antelo.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

COMISIÓN DE ADMISIÓN

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA

FDo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO